军机处、侍从室与赖清德的委员会

日前赖清德总统宣布将成立「国家气候变迁对策委员会」、「全民防卫韧性委员会」与「健康台湾推动委员会」，引起外界不少争议。总统成立委员会非始自赖清德，李登辉、陈水扁、马英九与蔡英文都曾经成立各种性质不同的委员会、办公室或工作小组。但赖清德成立委员会之所以引起轩然大波，主要是因为3个委员会所涉及的范围，几乎已经涵盖行政院主要部会的业务，尤其「全民防卫韧性委员会」更是如此。再加上赖清德从政以来，给外界的印象就是作风强势、控制欲强、偏好挑战既有体制或惯例，不免令人担忧委员会日后会成为「太上行政院」，让政府成为赖清德「一个人的武林」。

无论是《中华民国宪法》或是《总统府组织法》，都未明文授权总统得设置各种委员会，显然这是总统个人从宪法所赋予之国家元首地位与相关权力，自行扩充解释而产生的体制外机构。在近现代中国歷史上曾经两度出现直属于国家元首的类似机构，一个是大家耳熟能详的清代军机处，另一个是比较少人听过的国民政府军事委员会委员长侍从室。

清代军机处设立始于雍正，主要处理朝廷用兵西北的军需机密事项，本为临时性质，雍正10年后成为正式机构。军机处的设立是便于皇帝跳脱当时官僚层级繁复、效率不彰的内阁，让皇帝的个人意志能迅速有效被贯彻实施，具有相当重要的地位。

侍从室则是蒋中正为指挥剿共军事需要，于1936年1月将委员长南昌行营侍从室扩编而成。侍从室主任的位阶虽比国民政府的部长低，但其职权之重要却远非任一部长所能比拟，侍从室的定位如同蒋中正个人的总部或参谋部，蒋透过侍从室来统治整个国家，成为国家运作的神经中枢。

由总统以行政命令设立的委员会与军机处及侍从室相较，其法律定位更加模糊，既无明确的法律授权，也不受任何组织法的规范。一般来说，为总统成立委员会辩驳者通常有两大理由：

第一，白宫与日本内阁也有设置各类委员会，用以执行特定政务。此种论点刻意忽略我国的半总统制（或双首长制）与美国的总统制、日本的内阁制不同，美国总统与日本首相都是最高行政机关首长（美国总统还是国家元首），设置专门之委员会或许可能产生职权重迭之现象，但于法并无不合。但我国宪法明文规定行政院为国家最高行政机关，首长是行政院长而非总统，有关提议设置国家行政机关是行政院的职权，总统自然不宜也不应擅自设置体制外的委员会。

第二，总统设置这些委员会只是想要广纳各界人才，以备顾问谘询而已，无须过度解读。若真是如此，根据宪法与相关组织法规定，总统可以聘任资政、国策顾问、战略顾问与国家安全会议谘询委员，加总起来超过百人以上的法定编制员额（尚不包括其他行政事务人员），难道还不够总统谘询国家大政吗？当初蔡英文成立的年金改革委员会，在总统个人意志的坚持下，实际上成为凌驾于负责年金事务的考试院与行政院，具有实质决策权力的行政机构。以赖清德总统一贯的行事风格，我们很难相信三大委员会未来真的是仅备谘询而已！

清代的军机处与国民政府的侍从室，毕竟都是封建君权与党国体制下的产物，并不足取。如今台湾已是全球的民主化模范生，绝对不容许出现领导者意图师法故事，妄图透过体制外的委员会实现个人集权的情形。我们必须正告赖清德总统，当您大声指责在野阵营毁宪乱政，任意扩权时，恐怕您处心积虑建立的委员会执政体制，才是真正摧毁台湾民主宪政体制，走向一人集权独裁的元凶！（作者为大学教师）