民主失控的管理

民主走向失控，已经像一场新的瘟疫，在许多包括成熟和新兴的民主国家流行。连美国这样以其高度妥协、商谈的柔性民主，过去两百年给世界示范的一种难以复制的体制，曾几何时，暴徒攻进国会的电影情节都已真实上演。其他地区的民主典范，光芒也多黯淡，现在盛谈的，已经是民主失控的管理。正因其入也渐，其发也特猛爆，就看我们的近邻韩国，竟因政府陷入朝小野大的困境而一夕宣布军事戒严。我们有没有从中学到在民主政治难免的衝突中做好管理的问题？只看执政党大党鞭在抵制多数在野党所提三法，以及护航7位大法官被提名人失利后，已迫不急待的喊出解散国民党、改选立法院长，乃至对国民党民代全面发动罢免的主张，又如何让人放心？

谈到管理，在我们这样的民主体制下，首先要问的当然是什么事务、什么人最需要管理，又要有谁来参与管理？2015年在波兰和2024年在德国都曾发生政党间因意识形态的高度对立，而把手伸进宪法法院，或虽尚未发生但很可能将发生的危机。

2015年波兰大选，意识形态偏保守的杜达在总统的两轮选举，以及其后的国会选举他领导的政党加上友党都打败了偏自由主义的原来执政联盟，对于原执政党有较大影响力的宪法法院即展开一连串的改革，包括以宪法法院对眾院选出法官的可否有效就职所做判决违反宪法意旨为由拒绝全部接受，又修法对宪法法院做成判决的评决人数与同意人数做了比较严格的规定，以降低其执政可能遭遇的障碍。这些作法在国内和国际都引发了极大的争议，欧盟和欧洲理事会成为主要的危机管理者，几年间并没有做出有实质内容的强制措施，毋寧只有规训的意义，而波兰政局已在2023年改变，总统续任，但国会多数易手，转为左右共治。

德国在去年底则有类似的预防性管理作为，管理者是多数的建制政党，因为他们看到选择党已经在民意支持度上衝到第二，非常担心攸关宪政稳定的联邦宪法法院会因其在立法上的强势地位而以简单修法改变其组成，所以早一步把有关法官人数、任期、退休年龄、不得连任以及内部程序自主等原来仅见于宪法法院法的规定直接写进宪法。

这些危机管理的作法确实值得我们学习研究，更值得我们注意的，恐怕是在借鑑他山之石前先要切实掌握管理的需要，问题的因果尤其关键，千万不可本末倒置。和这两国相比，不论採半总统制的波兰还是採内阁制的德国，都不会丝毫偏离多数统治原则，如果把危机管理的想法用在我国，管理者却只看谁在改变宪法法院的规范，谁可能干预宪法法院的正常运作，就认定谁是要管理的对象，完全不管「防堵」宪法法院的原因，可能正是已经先「控制」了宪法法院的少数统治者。面对真正的问题症结，该採取的管理作为反而是纠正已经颠覆民主的少数统治状态，至少要朝改变其仍可过度操控宪法法院的方向调整。从这个角度看，少数政府根本不可能是适格的管理者，刚好相反，他们正是民主危机的来源，是需要管理的对象。

我们必须做的是避免已知的反民主作为，比如政府的手应远离各种媒体与法院和其他保护民主的独立机关，严守已知的民主原则，比如最基本的多数统治与责任政治。除此以外，所有政党和政府部门都应共同以民主管理者自居，跳脱立场而从更高的视角掌握民主体制的全局，并鼓励公民团体投入警戒和管理的工作，不自囿于特定政治社群利益的护持。谁说我们不能在这个崭新的时代创造民主政治的新典范？（作者为国立政治大学讲座教授、前司法院大法官并任副院长）