集权又集钱 25年共业大反扑

过去25年，要求修正《财划法》的声音始终不断，但五度闯关都以失败告终，直到这次才终于成功，为什么《财划法》一定要修？过去失败的原因是什么？这次又何以能够过关？本报从《财划法》的前世今生剖析，以利读者了解《财划法》近4分之1世纪的修法症结点。

过去25年，《财政收支划分法》修法已成每任财政部长的「必考题」。《财划法》1999年1月25日因应修宪精省修正后，直到这次立法院三读，期间歷经三次政党轮替、五位总统、五度修法未果，主要症结即是不论中央和地方或地方政府之间，都不愿相互让利，因此难以形成共识。

《财划法》的本质就是分钱，包括中央政府和地方之间怎么分配税收的垂直分配，以及公平把钱分配给22个地方政府的水平分配。官员无奈表示，「连五只手指长短都不一样，更不用说各地方环境、条件差异很大，起跑点不同，公平谈何容易？」

正是这样的氛围，让《财划法》修法一僵持就是1/4世纪。政治大学财政学系名誉教授曾巨威强调，中央身为权责机关，不可以因为地方政府间的意见分歧、难以形成共识，就把无法提出修法版本的责任推出去。

政治大学财税系教授暨系主任陈国梁更直言，《财划法》先前一直无法成功修法，是因为「鱼和麵包都在同一个篮子」，要中央修法重新分配财源，等于是让中央自己削自己的权，本质上是矛盾且吃力不讨好的事。

因此过去中央就算提出修法，最常用的做法就是「二桃杀三士」，中央拿出千亿元左右的财源做为垂直分配的两个桃子，叫三个武士（地方政府）自己分，最后就是武士自我残杀、没有人拿到，中央就可以把两个桃子都收回去。

但这次的情况变了，陈国梁表示，因为行政院未提版本、立法院三读的在野党版本修改垂直分配让中央大幅割肉给地方，「桃子不再是两颗、而是四颗」，让三个人分四颗桃子，因为每个人都确定自己至少会有一颗，接下来的那一颗要怎么样分，相对没有那么重要。

中央与地方垂直分配不公的问题，在精省后日益严重。陈国梁说，六都以外16个一般县市中，有7个县市仰赖中央财源比重超过9成，在此情况下，所谓地方自治其实是在仰中央鼻息，地方财政自主处在全面崩坏的临界点。

所谓垂直分配，是指有哪些税金要进入拨给地方的统筹分配税款。现行税收分国税和地方税，理想情况是「凯萨的归凯萨、罗马的归罗马」，中央靠国税养、地方财政仰赖地方税；但实际上地方难靠税收自给自足，《财划法》因此规定中央应拨一定比率国税为统筹分配税款。

中央统筹分配税款来源原本包括所得税及货物税各10％、营业税总收入减除依法提拨的统一发票给奖奖金后40％，及在县（市）徵起的土地增值税20％。本次三读的修法版本，则是把所得税提高至11％、营业税除统一发票给奖定全数拨入，土增税也全部回归各地政府。

本次《财划法》条正，确实达到先前各次修法时，地方首长极力呼吁的「把饼做大」诉求；至于「如何分饼」的水平分配问题，财政部显然并不满意立院三读版本，认为新的水平分配公式过于偏重人口及营利事业营业额指标，两者合计即占了75％。

财政部表示，原版《财划法》水平分配比较大的问题，在于直辖市（六都）和其它地方政府的分配权重不同，因此财政部努力的方向之一，即是要让直辖市和非直辖市适用同一标准，找出大家都可以接受的分配指标。

财政部强调，立院本次修法前，财政部已两度找地方政府开会，原本各地方政府提出的指标有80多项，最后已收敛至土地面积、人口数、营利事业营业额、农林渔牧工业就业人口、自筹财源等五大共识指标，仅再生能源、污染、岁入岁出决算余绌等三大指标尚待凝聚共识。

官员表示，立法机关如果不要这么心急，财政部在分配指标取得地方政府共识后，接下来即可讨论分配系数和权重，但先前所有关于分配指标的讨论，本次修法后等于打掉重练，且日后要再修改的难度很高，因为没人会想把进了口袋的钱再拿出来。