奔腾思潮》民主失控的管理（苏永钦）

●有如新瘟疫的民主失控

民主走向失控，已经像一场新的瘟疫，在许多包括成熟和新兴的民主国家流行。连美国这样以其高度妥协、商谈的柔性民主，过去两百年给世界示范的一种难以复制的体制，曾几何时，暴徒攻进国会的电影情节都已真实上演，这次如非由「美国再度伟大」的川普全面胜选，爆发第二次内战都不能排除，但所有的道德包装至此也已卸光，剩下的差不多就是赤裸裸的国际强权和国内的寡头垄断。

其他地区的民主典范，光芒也多黯淡，现在盛谈的，已经是民主失控的管理。正因其入也渐，其发也特猛爆，就看我们的近邻韩国，在民主的进步幅度上堪列东亚优等生，竟因政府陷入朝小野大的困境而一夕宣布军事戒严。我们这里处于同样困境的执政党，内部居然有人说风就是雨的连夜开始上网呼应，还好韩国的反对党挺住，国际和国内都得不到支持，我们的执政党才偃旗息鼓。但不仅韩国政治失序、社会不寧，连带也动摇了美国印太安全的整盘布署。我们有没有从中学到在民主政治难免的衝突中做好管理的问题？只看执政党大党鞭在抵制多数在野党所提三法，以及护航七位大法官被提名人失利后，已迫不急待的喊出解散国民党、改选立法院长，乃至对国民党民代全面发动罢免的主张，又如何让人放心？

●波兰和德国管理民主危机的经验

谈到管理，在我们这样的民主体制下，首先要问的当然是什么事务、什么人最需要管理，又要有谁来参与管理？我注意到，在宪法诉讼法修正案通过后，有些法律专业人员联想到在欧洲发生的类似情境，曾经引发的一些反制作为，显然已经从公民的立场开始朝这个方向思考，是一件非常可喜的事，我们不妨把这些难得的管理经验再好好的捋清楚。2015年在波兰和2024年在德国都曾发生政党间因意识形态的高度对立，而把手伸进宪法法院（波兰），或虽尚未发生但很可能将发生（德国）的危机。故事都有点复杂，我们只能简单的说。

2015年波兰大选，意识形态偏保守的杜达在总统的两轮选举，以及其后的国会选举他领导的政党加上友党都打败了偏自由主义的原来执政联盟，对于原执政党有较大影响力的宪法法院即展开一连串的改革，包括以宪法法院对眾院选出法官的可否有效就职所做判决违反宪法意旨为由拒绝全部接受，又修法对宪法法院做成判决的评决人数与同意人数做了比较严格的规定，以降低其执政可能遭遇的障碍。这些作法在国内和国际都引发了极大的争议，欧盟和欧洲理事会成为主要的危机管理者，虽然在支持和反对声音都相当强大下，几年间并没有做出有实质内容的强制措施，毋寧只有规训的意义，而波兰政局已在2023年改变，总统续任，但国会多数易手，转为左右共治。

德国在去年底则有类似的预防性管理作为，管理者是多数的建制政党，因为他们看到选择党已经在民意支持度上衝到第二，非常担心攸关宪政稳定的联邦宪法法院会因其在立法上的强势地位而以简单修法改变其组成，所以早一步把有关法官人数、任期、退休年龄、不得连任以及内部程序自主等原来仅见于宪法法院法的规定直接写进宪法。

●有样学样千万不可本末倒置

我认为这些危机管理的作法确实值得我们学习研究，虽然从两个案例来看，成效都不是那么有说服力，毕竟民主的问题无不冰冻三尺非一日之寒。更值得我们注意的，恐怕是在借鑑他山之石前先要切实掌握管理的需要，问题的因果尤其关键，千万不可本末倒置。和这两国相比，不论採半总统制的波兰还是採内阁制的德国，都不会丝毫偏离多数统治原则，如果把危机管理的想法用在我国，管理者却只看谁在改变宪法法院的规范，谁可能干预宪法法院的正常运作，就认定谁是要管理的对象，完全不管「防堵」宪法法院的原因，可能正是已经先「控制」了宪法法院的少数统治者。面对真正的问题症结，管理者更该採取的管理作为，反而是纠正已经颠覆民主的少数统治状态，如果要少数统治者做根本的妥协，先努力组成多数政府，实在太困难，则至少要朝改变其仍可过度操控宪法法院的方向调整。从这个角度看，少数政府根本不可能是适格的管理者，刚好相反，他们正是所有民主危机的来源，是需要管理的对象。

只要看看已被打入民主劣等生的波兰和匈牙利，在多数统治这个天条上都从未敢越雷池一步。总统选举连胜的波兰强人杜达，前年在输了国会选举以后即积极组成多数政府，在找不到可联合执政的对象后，立刻回头找上主要的政敌涂司克组成政府，自己只能退守监督者的角色。德国就更不用说了，担心宪法法院因意识形态偏激的选择党成为第二大党而受到掣肘是一回事，你绝对不能想像任何前多数党支使全由其提名同意的宪法法院去解散已得到多数人民支持的「在野党」，民主政治哪里还有回头路？同样的，欧盟和欧洲理事会所属的人权组织对于杜达总统过度介入宪法法院组成一事会有微词，但如果情况换成他领导的政党在国会只有少数席次后不交出执政权，逼得多数在野党以修法抵制全由杜达总统任命的宪法法院去审查在野党所提法律，他们绝不可能仍以瘫痪宪法法院为由庛议在野党，道理是如此清楚，根本不值一辩！

●面对挑战我们一起创造典范

民主政治本来就不容易，新世纪面对的新生事物又几倍于旧世纪，仅以网路社会公共沟通的片断化，后唯物主义的各类政党又陷入毫无头绪的重组困境而言，就是到现在也还看不到明确的解方。但另一方面，驱动这些变化的新科技带来的不只是挑战，当然也可以是机会。在我看来，作为新兴民主国家，我们必须做的是避免所有已知的反民主作为，比如政府的手应远离各种媒体与法院和其他保护民主的独立机关，严守所有已知的民主原则，比如最基本的多数统治与责任政治。除此以外，所有政党和政府部门都应共同以民主管理者自居，跳脱所处的执政或反对地位而从更高的视角掌握民主体制的全局，并鼓励公民团体以各种方式投入警戒和管理的工作，不自囿于特定政治社群利益的护持。谁说我们不能在这个崭新的时代创造民主政治的新典范？（作者为国立政治大学讲座教授、前司法院大法官并任副院长）

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