国战会论坛》国土计画法展延 农地攸关国家存亡（李建纬）

近日《国土计画法》（以下简称国土法）三读通过展延实施，原定明年上路的各县市国土功能分区图，实施年限再展延6年引起争议。然而何谓国土法及其影响，台湾社会鲜少有深层的讨论，本文想以「粮食安全」为论述轴线重顾国土法必需存在的意义。

「粮食安全」（Food security）依联合国定义为：「所有人在任何时候都可以在身体、社会和经济上获得充足、安全和有营养的食物，以满足他们的食物偏好和饮食需求」，从学理维度，粮食安全，可划分为「和平时期下的粮食安全」（Peace time）与「战争或紧急状态下的粮食安全」（War time），前者能依自由化贸易获取粮食，但后者将国家行为者假设在危险状态，外部供应链中断，资源无法再依赖进口，换言之，需要充足的本土粮食供给，做为战略储备，提升抗⼲扰能⼒ （ Anti-interference ability ），以维繫国家生存。

显而易见，台湾属于后者，面对地缘政治危机，具潜在战争风险，实现粮食安全已是火烧眉毛。以下两组数据显示台湾的粮食并不安全。

（笔者制图，资料源自农业部）

近5年来，粮食自给率逐年递减至30％、耕地面积更减少了1万多公顷。这些数据变化敲响了警钟：若农地持续流失，台湾何以粮食自给？国家安全焉得保障？这还不包含农业劳动力不足的问题。

国土法的核心是解决「农地非农用」之弊。其立法目的之一即是防止农田被滥改为建地，为农地破碎化亡羊补牢。

自民国88年的《农发条例》打开潘多拉盒子，农地改建地、滥盖农舍、农宅，二十余年来农地流失积弊已深，无截制的资本化偷走了台湾的农田，让本该农用的土地伤痕累累，让本处于弱势的农业更加脆弱。短视近利的开发与炒地皮使我国农地支离破碎，除了环境生态的破坏，国家粮食安全也存在风险。

因应国土永续发展，国土法依据国土性质，将全国划分为四大功能分区，分别为「国土保育地区」、「海洋资源地区」、「农业发展地区」及「城乡发展地区」。此法以统筹全国土地利用为目标，补足过去的区域计画法的空隙，让国土空间利用更符合永续发展的精神。其中国土法第6条规划基本原则：「农业发展地区应以确保粮食安全为原则，积极保护重要农业生产环境及基础设施，并应避免零星发展。」将「农业发展地区」细分为优良农地、良好农地、坡地农地等，予以不同程度保障，防止不当开发。

反对国土法者常批评该法实施会让「农地价格下跌、农民利益受损、农民无法翻身」忽视了更深层次的问题：农地并非单纯的经济资产，而是关乎国家粮食安全的重要资源，农地存亡攸关国家存亡。当挪威因应地缘政治风险积极备粮、日本在海外投资农地以确保稳定供应时，台湾却因农地流失而陷入战略被动，这样的处境实在令人忧心。

如今国土法延宕，此举将进一步加剧农地滥改建地的乱象。据统计，过去半年内，由于地方预期《国土计画法》即将上路，各县市涌入大量土地变更申请案件，申请数量已超过一千多件。未来6年内，这类案件势必持续增加，而政府若无法有效控管，台湾有限的耕地资源恐将进一步缩减。

战国时期商鞅即建议秦王「国之所以兴者，农战也」道出国家兴盛的根本在于农粮，是以粮食安全是国家安全的最后一道防线，农地则是这条防线的根本保障，尤其台海处于战火边缘，实现粮食的自给自足至关重要，当敌军採蟒蛇战术封锁全岛时，台湾才能屹立不摇。

（作者为台湾国际战略学会副研究员，国战会专稿，本文授权与洞传媒国战会论坛、中时新闻网言论频道、中天新闻网同步刊登）