工商社论》正视预算审议制度的崩解及后遗

立法院新会期已于17日开议。各方关注的焦点无疑聚焦于111年度中央政府总预算、新冠疫情发放五倍券等相关特别预算，110年度、111年度的国营事业预算，以及攸关强化自制飞弹能力的国防特别预算等五大预算案之审议。

然而，除此之外，检视新会期第一次院会的议程，匡列的议案竟然多达111笔。包括立法委员和立院各政党所提出的法案即多达50件；而包括行政院、司法院、考试院和监察院所提出函请审议的法案、预算案及同意权行使案等合起来也有20件。另外则有34件是由立院各委员会就先前经院会议决交付审议的案件，和已逾年度预算执行期限或立院审议期限的报告案，再加上6件行政院函復委员提案研处情形的报告案等。

面对如此眾多且性质又五花八门的议案，除了可以预见在新会期将成为立法院、各委员会及全体委员不可承受之重。当然更值得关注的，则是立法的时效与品质如何兼顾的问题。

以时效而论，最具时效性的无疑当数年度预算案的审议立法。而因为我国的预算编制是採历年制，因此包括中央政府及附属单位的年度预算，依预算法46条规定，行政院必须于新会计年度开始前四个月，也就是每年9月初提出年度预算案及相关的施政计画送请立法院审议；而立法院则必须于会计年度开始前一个月也就是11月底12月初完成审议，好让各行政部门可据以动支施政。

儘管预算法白纸黑字的载明行政院送出年度预算案的时限，以及立法院必须完成审议的时限。而在实际上，行政院倒是很守法的于每年9月初立法院新会期开议前就把预算草案送达立法院。可是立法院不只从来不曾在每年的11月底前完成中央政府总预算及附属单位年度预算的审查，甚至也从来未能于新会计年度开始之前的12月底前完成有关中央政府总预算案的审议立法程序，而是通常要在新会计年度已经开始的每年1月份的延会期间才能完成总预算案的三读立法。

如从依法行政的角度来看，既然预算法已明文规定立法院完成审议中央政府年度预算的时程，则立法院从11月底一延再延到次年1月份才能缴件，可算是知法犯法了！

每年中央政府总预算案的审议时程虽然已经积非成是的总要拖到新的会计年度已经开始后才能完成，但更离谱的则是，包括国营事业预算在内的附属单位预算案，依法立法院自也应在会计年度前完成审议，则各附属单位才可以依法动支各该单位的年度预算。然而，立法院在每年9月召开的会期，光是审议年度中央政府预算案，以及林林总总的各种法案，都还嫌时间不足，又岂能顾及各附属单位预算案的审议。

因此，也就只能积非成是的把附属单位的预算案，留到每年2月开始的立法院新会期才进行审议。并变通地修法规定，在未完成预算立法前，各附属单位的年度例行开销（包括员工薪资、行政费用）可以先行动支。真正会受到影响的，则是非属年度例行开销项目，最典型的就是各国营事业的资本门支出，必须等到立院完成立法程序之后始得动支。

立法院把行政院于9月初送来的中央政府相关预算案，拆分为两块，分别于9月份的会期和次年2月份的会期进行审议，虽然与预算法所明订的时程有所悖离，但在立法院其实已经行之有年，同时也是纾解立院审议时间不足的变通作法。然而，国营事业年度预算延误半年才完成审议，固然会影响包括台电、中油等国营事业创新投资案件的启动时程。而在今年立院的新会期，除了要审议111年度的国营事业预算，甚至还要审议110年度的预算案。也就是说，到了明年111年，各国营事业早在109年就提出的110年度预算案，不只将无法在110年内完成审议，甚至要到111年才来审议110年度的国营事业预算案。

这种突兀的案例，对于各上市柜的民营企业来说，简直会觉得不可思议。各大小企业，依法都要编制各自的年度预算，并做为主管部会检视是否符合ESG公司治理的指标。然而，万万没想到我们的立法院，对年度预算的审议，不只未能依预算法的时程完成，甚至变本加厉到年度都已过了才来进行审议。如此的「殭尸」预算，包括行政、立法部门却都不以为意，则在法制败坏，视预算时程为无物的积习下，未来如果乾脆取消年度预算审查制度，改为随兴编列特别预算顶替，也许就不足为奇了！同时自然也将坐实行政独大、立法院反而成为行政院的立法局了！