工商社论》正视国会运作偏失 提升民主治理效能

第十届立法院第四会期临时会预计在周五（28日）三读通过具时效性的111年度中央政府总预算案后，在农历新年前宣告休会。至于同样具时效性的包括111年度的国营事业及非营业循环基金的总预算案附属单位预算，则只能援例于2月第五会期开议后，立委诸公才有时间进行审议。

检视立法院此次审议年度中央政府总预算案，何以会拖延到年关将届才勉强过关，也许与在正式会期结束前，朝野政党把时间和精力都投入四项公投案的攻防；外加到了临时会期间，又因中二选区补选与罢昶案，蓝绿两党对抗歹戏拖棚，致使年度总预算案的审议只能一延再延的被拖误了！

然而，除了各政党间无序的对抗，直接影响立法院的议事效率与立法品质之外，从制度面和现实面来看，包括立法院的某些相关制度，以及立委们的心态与举止，其实也都存有某些认知的偏差。值此旧会期甫将结束，新会期又要接踵而至，爰提出以下三点检讨与建议，以期立法院可以收除旧布新，甚至是脱胎换骨的效应。

其一是有关政府预算编制与审议的制度性检讨。依照宪法规范，包括五院在内的所有公务机关，每年都得提出年度施政、工作计画，并搭配相应的年度预算案，送请立法部门审议立法后始得动支，以落实立法院为纳税义务人看紧荷包之义。爰是，行政院主计总处就必须在每年的7、8月间，汇总各行政部门的下年度收、支概算，编制成新年度预算草案，于8月底前经行政院会认可后，于9月立法院新会期开议前，送请立法委员审议，以便来得及在新年度开始前就完成立法程序，并得以在新年度依法动支。

于此，姑且不论各行政部会为了能在每年年中过后就编妥下年度的经费概算，只好要求下属的局、处、署等单位更早就提出各自单位的概算，以致使得从启动编制到实际可以动支，前后至少有半年甚至将近一年的时差。是则面对当前快速变迁的外在环境，行政体系就可能要面对缺乏相应法规和经费的规范、辅导及动支的行政困境。而就负责审议和把关的立法部门来说，想要在每年9月到12月的会期中完成总预算案的审议，同样也要面临时间匆促的困境。多年相沿的变通做法，就只好在9月至12月的会期把各行政部会的年度总预算案审完，至于附属单位的预算则只能留到次年2至5月的会期才有空审议。其结果就是造成包括国营事业在内的相关年度预算案，其实最快都要等到新年度都已过半了才能完成立法；更荒唐的甚至于110年度的附属单位预算，竟迟至去年底年度都要结束了才完成立法。如依法治原则，则包括中油、台电等的110年度投资案，严格来说也就不得动支。综而言之，预算案冗长的编制审议时间，让行政和立法部门分别受到不同的困扰，如何与时俱进的改革编制审议时程，值得正视。

其二是立法委员提案过于浮滥的问题，这又可以分两部分来检视。针对年度预算案，如果对某个部会的某项计画、经费，立委认为有问题自然可以提案删减。但随着朝野政党对立加剧，委员提案往往变质为杯葛的工具。以111年度的总预算案为例，累计委员提案竟然多达6,113件，使得逐案讨论或朝野协商，反而需要耗费更多时间，也坐实了总预算审查时程的延宕。但这种现象，如果委员不能知所节制，想要限缩立委的提案权，只会引发更多的争议。

另外，针对一般法律案，宪法赋予立委有主动提案权，本意是在匡补行政部门的消极不作为。但以晚近的提案数来看，在108年第九届立委任期的最后一年，委员提案总数为1,065件，而自109年第十届立委就职后，109年的提案数遽增为1,958件，110年也达1,900件，平均每位委员每年提案数多达17件。委员这种重量不重质的现象，其实只会使行政部会疲于奔命，同时也加重了立委审议法案的工作负荷而已！

其三则是由于立法委员民粹式的浮滥提案，面对堆积如山的法案，「立法院职权行使法」第13条乃明订法案届期不续审制度，以免不切实际的法案成为「殭尸法案」。也就是每一项法律修、订案，不论是政府或委员提案，如果不能在当届委员四年的任期内完成立法，则一旦新一届委员就职后，就予归零。此一法规虽有助于陈年法案的清除，但间接也导致例如行政院组织改造方案的一延再延未能竟其功！

回顾立法院在落实全面改选的国会改革后，所衍生的前述种种议事效率不彰、提案浮滥的现象及立法品质下降的问题，亟待有识者正视并提出对症下药的改进之道。否则包括行政、立法部门，大家穷忙一场，却影响施政的品质与效能，显然并非当年倡议国会改革者的初衷了！