国战会论坛》歼-20和F-35东海「偶遇」的接招应变（萧衡锺）

香港英文媒体南华早报于3月19日引述了接近共军的消息来源证实，分别隶属于共军与美军的「歼-20」和「F-35」两款先进战机曾在近期内于东海空域相遇、并称有过一些「近距离接触」。

美国太平洋空军司令威尔斯巴赫（Kenneth S. Wilsbach）将军在参加由美国空军协会米切尔航空航太研究所举办的线上讨论时也表示，当时两者的距离相当接近，而中国飞行员飞得相当好，他对于「歼-20」的指挥和控制系统印象不错。

与其说两者是不期而遇，倒不如说是另有背景，因为中国刻意释出这个消息，除展示「歼-20」的性能不比「F-35」差外，还代表中国在未来或许会调整东海防空识别程序的可能性，以加强对于东海周边区域的掌控。

调整防空识别程序降低争议

在东海、台海、南海相连为一体的地缘战略格局下，随着美军与共军于第一岛链之间的高度紧张关系持续升高，共军早已相应提升了海空战斗警戒与武力巡航威吓的级别，并于2020年3月增派了「空警500」预警机和更多的「歼-20」战机在东海空域进行长距离巡航，让「歼-20」和「F-35」这两款先进战机于空中相遇的机会明显增加。

儘管中国在东海防空识别区预警范围的设定上刻意与日本、韩国、台湾的防空识别区重迭，但由于防空识别区范围划设并没有国际法的约束，故重迭的意义被外界解读为中国为回击钓鱼台列屿主权议题所刻意操作的政治手段，时至今日，可以观察到一个现象，就是共军毫不放松的持续加强东海防空识别区的战斗侦巡任务。

日本航空自卫队为有效应对，不但加强了航空自卫队的编制、升空拦截的架次也逐年创下新高，美军各型战轰机进出东海防空识别区的情况亦未曾止歇，而韩国为了反制，也加大了自身的防空识别区范围。从以上现象可以论证，周边国家对于中国单方面划设的东海防空识别区范围并未予以认同，各国仍旧以自己的防空识别区范围作为防空拦截依据，并未受到其范围重迭影响。

因此，若以未来中国是否会以调整（扩大）东海防空识别区既有范围的可能性来看，调整范围仅能掀起另一波国际争议，但在区域拒止的具体效益上似乎并不存在，较有可能的是从调整东海防空识别区的「防空识别程序」上来加以运用。

依据国际民航组织规章附件15（ICAO ANNEX 151.1 Definitions）赋予防空识别区的定义来看，防空识别区为主权国家划设一定范围用于国家安全的专用空域，航空器在此空域内飞行除须遵守空中交通服务（Air Traffic Service,ATS）相关程序规范外，还必须遵守缔约国所制定识别及报告程序。

故在国际惯例上，凡划设有防空识别区的国家均以上述原则自行律定「防空识别程序（Aircraft Identification Rules,AIR）」，并于飞航指南或航空资讯手册中以航空情报方式对外公开。

然而，由于国际民航组织并未详细述明防空识别程序制定规范细则，仅要求缔约国必须述明进入防空识别区的相关规定及拦截风险等大原则，也为各国在条文制定上保留了自我解读的灰色模糊空间，因此只能由各国的防空识别程序来观察其政治企图及意涵，以及是否为其管理空域的态度预留解读和执行空间。

藉由国际民航组织所公开的各国飞航资讯手册，在搜整中国、美国、日本、韩国及台湾等五个与东海防空识别区较有关系的国家飞航资料后，汇整其各自律定的防空识别程序及其相关执法内容可以发现，囿于国际民航组织仅说明各国律定防空识别程序应有的目的、意义及原则，而未以条文式逐项列出必要之规范，故产生中国、美国、日本、韩国及台湾等五方在程序制定上的强制性及详尽程度有显着的差异。

其中，中国所律定的东海防空识别程序，其程序内容与日本、韩国两国相似，趋于简单化，仅概略的提到有关飞航计画提报、无线电通信建立、迴波器识别码及标示飞机外部国籍识别码等原则性项目，若与美国、台湾所律定的条文相比，可说似乎是相当简化且强制性相对较低的。

东海防空识别程序的强制效应

值得关注的是，于2013年11月23日发布的「中华人民共和国东海防空识别区航空器规则公告」中，在其程序第三条明确指出「对不配合识别或者拒不服从指令的航空器，中国武装力量将採取防御性紧急处置措施」，此条文明显具备强制及警告性的拦截作为。

但是，上述条文却又没有清楚解释何谓「防御性紧急处置措施」，为中国在实际执法上保留了相当大的模糊空间。至于为何中国民航局后来在2014年2月实际对外公布的「中国航行资料汇编」内删除了此一具争议性的条文内容，也是令人费解。

据日本《朝日新闻》在2014年12月28日的新闻报导指出，中国未将此争议条文正式列入公开的航行文件主因，在于顾虑若按照第三条规则来执行的话，容易衍生国际间的衝突。然而，《朝日新闻》的这个论点似乎过于主观。

较为可能的解释是，中国划设东海防空识别区的主要对象很明显是针对日本钓鱼台列屿争议事件而来的，因此试图透由防空识别区的划设，来取得岛屿周边空域常态性巡航的法理性。

而既然主要对象是日本，且在公布第一时间就已造成日本政府极大的抗议，经过权衡，并且中国在政治上的操作目的、还有反制日本将钓鱼台国有化的具体策略已经实践了，便暂且搁置具有强制及警告性的条文，避免造成美国、日本、韩国、台湾及国际间更大的反弹，并持续观察其后续效应。

同时，东海防空识别区是中国首次划设的防空识别区，在管理政策、情报交换、识别程序及执法信度效度上尚未获得验证，所以实际经验不足的运作初期，刻意将识别程序以较不严谨且带有模糊空间的方式律定，为中国保留执法弹性，避免于实际执法时遭遇到过多窒碍因素、继而被外界质疑其为政治操作手段而非真实有能力管理防空识别区的负面效应。

如今，随着共军的军事现代化，其军事实力日渐壮大，「远海长航」与兵力投射能力大幅提升并获得验证，共军势力已突破第一岛链封锁进入西太平洋地区，中国为抗衡当前以美国为首的遏制围堵战略，极有可能採取更为强硬的对外政策，调整东海防空识别区的防空识别程序便成为一操作可能。

以东海防空识别区的防空识别程序而言，其内容与其他各国相对简化、且强制及警告性较为薄弱，由于目前共军在东海防空识别区的巡航及执法已成常态，已证明其在军事及外交方面均具有能力来强势影响东海区域秩序，故不能排除中国在未来可能会比照美国的防空识别程序作法，将其提高至国安及领土层级。

届时，中国将以国家利益与发展利益优先为出发点，执行更频密、更强制的战机巡航以维护其空域主权，并律定更为完善严谨、以及更具强制与警告性的执法程序，来支撑其实际上的强制执法作为。

（作者为国立联合大学助理教授，台湾国际战略学会研究员，国战会专稿，本文授权与洞传媒国战会论坛、中时新闻网言论频道同步刊登）

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