中评智库》从法学视角看台湾军购的效应（曾丽凌）

台湾自2019年以来，相继推出军事武器採购特别条例，其内容又涉及军事採购预算案的提出、审议、执行及监督等，从根本上讲，是宪政法治下权力分立与制衡原则的具体实践。其规范形式从特别预算案转变为特别预算条例，规范内容上也突破了预算单一性和年度性原则。其规范效应主要表现在藉法律工具实现政治内核功能，包括：放大政治效果，以法律方式强化军购权责；弱化军购监督权，滋生行政权力滥用风险；对台湾地区公共社会福利改善产生排挤效应；与美国等外部势力以立法方式推动军事武器售台进行策应唱和。文章内容如下：

自2004年至今，台湾有关潜艇、导弹等军事武器採购预算案所产生的争议，一直是两岸政治事件中的热门问题。2019年10月29日，台湾公布「新式战机採购特别条例」（以下简称「战机採购条例」），又于2021年11月23日公布「海空战力提升计划採购特别条例」（以下简称「海空战力採购条例」）。军事立法频频推出，其内容又涉及军事採购预算案的提出、审议、执行及监督等，所以从根本上讲，该行为是宪政法治下权力分立与制衡原则的具体实践。但这一重要的法律议题在意识形态的支配下，一直淹没在政治角力口水战中，而失其根本聚焦。

军事採购动辄耗资数十亿，对台湾地区财政而言不啻为相当沉重的负担，虽有来自舆论及民意的诸多批评，但由于台湾地区歷史上的政治强人传统背景，行政部门强势主导政治运作，「立法」部门对行政机关提出的各种预算案，很少发出批评或反省意见，来自学界的关注和研究也较少。本文拟从「规范论」角度，以法学视角深入整理探讨台湾地区军事採购法律化的范式及其生成，并对其功能效应进行评析。

一、规范形式：从「特别预算案」到「特别预算条例」

（一）「特别预算」意义及其法律性质

现代公共预算法治与现代立宪政治相伴相生，是现代立宪政治的子系统。预算案的提出、审议、执行及监督等，是落实权力分立与制衡原则的具体实践。在台湾地区宪制性规定中，「预算审议」是立法院的职权。预算案经立法院审议后，具有法律拘束力，称为「法定预算」。

不过，由于预算案与法律的内容、规范对像以及审议方式有所不同，所以在效力上不具有法律的刚性，而更多是软法的特徵。从本质上来讲，预算具有法律性和财政计划性的双重性质。从法律性来看，预算案在程序上在立法院审议后，产生类似法律的对各权力机关的拘束力。从财政计划性来看，预算是对财政收入和支出的事前预估性计划，无论如何严密，终究不免受限于未来不可预知的变化，故预算案的原则方针具有软法的弹性特徵，可因地制宜进行调整。台湾「预算法」中的调整制度包括预备金、经费留用许可、追加预算以及特别预算四种类型。这四种类型各有其法定适用条件，其对财政秩序影响程度呈递进状态，故彼此呼应，形成层级补充关系。当发生需要临时支出事项时，如果能以准备金或经费留用许可制度解决时，就不应动用追加预算或特别预算方式。

就特别预算而言，根据「预算法」第83条，仅在明示列举的四种情况下，行政院方能在年度总预算之外，提出特别预算：国防紧急设施或战争、国家经济重大变故、重大灾变、不定期或数年一次之重大政事。从列举情形可见，特别预算制度仅在发生金额庞大而非预备金或留用费用所能容纳情况下，需要因应特别重大紧急需求时，才能使用。在性质上是预算调整方式体系中的最后兜底手段，应审慎运用。

实践中，台湾地区当局利用「特别条例」的立法方式，编制特别预算来筹措财源的做法屡见不鲜，甚至已属稀松平常之事，其直接影响就是预算完整性难以维持，台政府每年编制的总预算屡屡失真。

（二）从「预算案」到「预算条例」

行政院原本就有编制特别预算案的权力，并送交立法院审议，歷史上也确实常行使这项权力，将特别预算经常性编列，所以本无必要再提出特别的条例法案。

但「战机採购条例」和「海空战力採购条例」的主管部门均为台国防部。这是首次以「特别条例」的单行立法方式，在军事採购方面取得编制特别预算的法源基础，从而实现特别预算的形式从「预算案」到「预算条例」的转向。

二、规范内容：突破预算单一性和年度性原则

「新式战机採购特别条例」内容比较简短，其要点包括：条例的立法目的及主管机关，新式战机採购的内涵和范围，支应新式战机採购所需经费的上限、来源与预算编列方式及举债额度的限制，预算的执行应依法办理审计等。

（一）行政恣意突破预算单一性原则

预算单一性原则，「要求单一公法人之年度总预算，应当将全体收支项目明列在单一之预算文书中，而在效果上排斥了复式预算以及总预算以外特别预算的存在，以便利议会或其他预算监督机关之审查。」预算单一性原则主要反映了两方面的宪政法治要求——确保政府会计帐目的清晰以及立法审查的有效性，从而保证立法院优位及政府行为的透明度及可预测性。任何可预见的固定性、经常性的支出，均应被纳入年度单一预算文书，以避免其他预算项目通过特别预算等方式，在事实上规避立法院的预算监督控制权力。

民进党当局此番滥用特别预算方式挑战预算法制所应遵守的技术性底线，将採购周期长达五六年的军购项目认定为「国防紧急设施」而提出重大的军事採购特别预算条例，在法律解释论上，这些行政部门的辩解显得相当的牵强。这种利用特别条例方式夹带对其有利但政治上有争议的预算的行事方式将使上述议会优位及政府行为可预测性等要求沦为空谈。

「新式战机採购特别条例」所需经费上限新台币2500亿元、「海空战力提升计划採购特别条例」所需经费上限新台币2400亿元，其来源均以移用以前年度岁计剩余或举借债务方式办理。其收支不计入每年度「公共债务法」的举债总额，不受年度比例上限的拘束。这等于是在财政纪律的要求之外，另外开了一个自由收支的方便后门。其实无论是採购战机或是战力提升，均是在台当局编制预算时就能预见的支出，而不是突发的紧急事件，故而完全具备预先编入总预算的可能性。但台当局却动用特别预算方式编列，导致年度总预算的失真，破坏其完整性，增加监督困难。

（二）长周期预算架空预算年度性原则

预算年度性原则，「要求政府之预算应以固定之年度作为基础，原则上一年办理一次，以达到国会对预算之控制审查所应具备的规律性以及实效性。」预算年度性原则相关问题的论述，所涉及的并不仅仅是「年度性」这一概念的技术性问题本身，更在于其蕴藏的财政法制基本宪政意涵，即不仅要求政府预算的通过及立法院对于行政部门的预算的授权应当以会计年度为基础，而且更表明宪政秩序中立法院对行政部门的授权的范围和界限，如果政府的行为超过这一会计年度或预算年度的，即可能欠缺立法院授权依据，而产生合法性甚至合宪性的瑕疵。因此，出于整体宪政秩序目的的考量，採取有限的预算年度而非一次性通过长期预算，是在台湾地区宪制性规范权力分立原则下，立法权和行政权相互制约和平衡之后的结果。台湾地区「预算法」第11条，「司法院大法官」释字第520号解释理由书，均明白无误地指出预算年度性原则在台湾地区法律上的原则地位。

不过，预算年度性原则虽然被认为是预算法中的重要原则，但在实际宪政经验中并未被彻底贯彻。「海空战力提升计划採购特别条例」预算年度自2021年11月23日至2026年12月31日，「新式战机採购特别条例」预算年度自2019年10月29日至2026年12月31日，均採取多年期预算方式，从而迴避预算逐年授权的麻烦，避免政治预期的不稳定，而在预估未来长时间国防发展需求后在总预算之外采跨年度编列执行的特别预算方式。

三、规范效应：藉法律工具实现政治内核功能

（一）提振防御能力，强化所谓不对称作战能力。

台澎金马属海岛型狭窄地域，空防预警时间有限。台湾方面预判认为在2027年台空军现有机队将渐失优势，虽然已经发展下一代新式战机，然缓不济急，亟需採取最小成本、最快方式筹获高性能战机加入作战序列，通过直接向美国採购66架F-16V新式战机，试图强化并维持其制空权实力，形成所谓「不对称作战能力」，即小规模部队凭藉先进而有针对性的美制武器和战略，採取突出机动性和精确打击的「不对称作战战略」，抵抗大规模进攻的能力。距离台湾地区于1992年购买F-16A/B型战机已有22年，此次购买，将让台湾地区成为亚太地区F-16的最大机队。试图成为整个机队的维修中心，并通过「国防产业促进条例」，试图提供工业合作，增加产业提升的机会。

面临这样一个重大的军事採购案，台湾地区朝野不分党派，以朝野协商获得共识的方式，最快速地通过条例，表明在安全议题上的立场是一致的。

「新式战机採购特别条例」是立法院有史以来第一次，也是唯一的一次，由外交委员会及国防委员会会同财政委员会联席审查特别预算的特别条例，可见其对台湾地区意义非凡。

（二）放大政治效果，以法律方式强化军购权责。

一方面，在政治效应上，特别预算被用来凝聚政治人物政治资本的炒作工具。预算的通过意味着立法权对于行政部门权力作为的同意，具有高度的政治性认同意涵。

另一方面，在法律效力上，特别预算法律化可以使军购预算产生法律上的拘束效力。「大法官释字第520号解释」就在处理经立法院通过的核四预算，行政部门可否停止执行的问题。所以，对行政机关而言，预算的授权和法律的授权，意义不尽相同。预算虽经立法院依法定程序通过成为法定预算，但仍不能排除行政部门在实际执行的过程中进行自由裁量，弹性调整，但以法律案的方式通过特别条例则意味着负有相关职责的机关（两条例项下特指国防部），对预算年度内特别条例内含的任务负有一定程度的实现义务，不得消极不履行或推诿懈怠。可以说，军购预算与立法程序挂鉤的主要目的即在于此。

（三）弱化军购监督权，滋生行政权力滥用风险。

1.预算年度长，弱化民主监督权。

预算年度性原则还可促使立法院履行，通过每年进行的预算审核授权程序，评判两岸民意趋向大势，进行民主辩诘，审慎考虑军事採购重大公共政策的延续性。但多年期长期预算常被民进党异化为政治斗争的工具。由于民进党在议案通过之时，在立法院拥有多数席位，故为了确保其台独政策不因或胜或败的选举结果受到影响，民进党议员们无不致力于推动通过跨数个年度的长期预算，确保其政策能在未来长时间内被后来者遵循。这不仅减少了公共政策辩论的机会，限缩了立法院的固有权力，而且还通过法定形式将其施政政策固定化，形成以长期预算绑架公共政策的情形。因此，从其宪政效应来看，解释上绝不应当简单将之视为纯粹的技术性或会计上的问题，而应从权力分立原则角度评价其正当性。

另外，特别预算在收支监督及会计审计监督上通常比一般年度总预算困难。此番特别预算所涉项目重大，又是多年期预算，等到进行决算之时，当初滥收滥支的公务员或政务长官很可能早就升调他就，徒增审计责任追究的困难。对重大预算违法行为主体除了在法律上应承担的责任外，政治上的弹劾、罢免以及引咎辞职等宪政意义上的政治责任承担也是必要的，但台湾地区规范中此类政治责任的追责机制是付之阙如的。

2.立法审议权力虚化，民主监督形式大于实质。

条例草案中所称的「万剑飞弹系统」「雄升飞弹系统」，文义上不仅难以理解，而且从关联文书来看，也并未做任何立法说明，包括其他採购项目也无任何说明，所谓立法院的审议，根本无法从实质上去评判审酌该议案的必要性和紧急性，也未必有军事或预算方面的专业知识来判断该特别条例中所夹藏的问题。预算信息的不对称，使得立法部门的审查更多的是形式审而非实质审。

3. 条例防弊机制缺失，行政权膨胀专断。

「战机採购条例」项下的特别预算主要用在对外採购，原因是美国的军售时间台湾并无主动权，无法预先规划，故而「条例」中完全没有规定内部的后续监督问题。而2021年「海空战力提升计划採购特别条例」则是以「防务自主」产业为主的对内採购，就2022年至2026年间採购八项台湾制造导弹系统及巡逻舰等军备，却仍採用限制性招标方式，将2400亿元特别预算中的1830亿元台湾内部厂商採购经费全数释放给民进党掌控的部门及中科院处置。在招标过程中若无完善的防弊机制和有效的监督机制，势必会变成弊案重重、疑云丛生的地方。

（四）对台湾地区公共社会福利改善产生排挤效应。

两「条例」特别预算的财源筹措途径，并非以台湾地区经常性收入进行支取，而是前一年度岁计剩余和发行公债的方式。就发行公债而言，本应以谨慎和严格的态度，遵循不得高于预算总额15%的规定，以维持财政平衡和健康状态。但两条例在以此类临时性收入充当特别预算财源时，又以立法刻意排除年度债务比例上限的约束，仅规定在期间范围内遵循债务比例上限不超过15%。但如何保持长周期内债务比例的平衡，避免出现年度债务畸高问题，似乎并无有效的监督和约束机制。

特别预算并未设有特别的财源收入名目或渠道，对总预算即会产生一定的排挤效果。政府财政应遵循量入为出的原则，预算支出不能完全无视来自年度收入的限制，特别是公债方式，若举债过多，寅吃卯粮，势必产生对社会公共福利性支出的排挤效应。台湾地区已步入老龄化社会，人口结构持续老化，所面临的问题的解决，特别是社会福利政策的实施同样需要依靠政府预算来落实。政府预算额度是台湾地区整体资源分配下的政治运作的结果，受到台湾地区政党政治之影响，「防务」预算的日益攀升势必对社会福利预算需求产生排挤效果。

（五）与美国等外部势力以立法方式推动军事武器售台进行策应唱和。

2022年5月3日，美国共和党联邦参议员鲁比奥推出新法案《以实力促进台湾和平法》，建议修改《与台湾政策法》，用新的语言取代关于「防御性武器」的过时语言，为武器销售设定更高的标准。该法案还建议授权每年为台湾提供20亿美元的外国军事融资（Foreign Military Financing）。

2022年4月7日，美国密苏里州共和党国会参议员乔什•霍利也提出《台湾武器出口法案》。该法案建议根据《出口管理条例》，将台湾指定为5国集团的成员。美国政府在销售主要国防物品和战略技术时，倾向于优先考虑主要盟友，拟议的立法为台湾视同美国主要盟友获得先进武器和技术铺平道路，确保台湾快速地获取关键武器，包括海军水雷、反坦克导弹、单兵防空导弹等，建立不对称防御能力。该法案还加快许可审批，消除对台军售的其他行政障碍。目前，美国对台的任何价值超过1400万美元的武器销售都需要国会批准，审查过程需要30天。拟议的立法将使得审查过程与5国集团成员中的北约成员国及美国其他盟友保持一致，即超过2500万美元需要审批，审查过程缩减一半至15天。

美国对台军售走向法律化的图谋不断。因为，目前美国对台军售由国务院逐案审查，因此在每一种武器上花费的审查时间和审查结果不尽相同，拟议的立法意味着军售将完成法律化过程，台湾的军事武器销售将不因政治因素而中断。而台湾方面，显然，也在试图通过「立法」方式，扫除对美军购的政治障碍，强化台湾自主武器制造，与美国方面反华势力相互支应，甚至不惜将特别预算常态化编制，造成财政乱象，破坏财政健全法治。

（作者为福建江夏学院法学院副教授、福建省台湾法律研究院副院长）

（本文授权中时新闻网刊登，原刊于中评社刊发、中评智库主办的《中国评论》月刊）

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