基層行政形成新代理人體制

為了彌補基層行政力量的不足，「地方豪強」被納入基層權力的運作過程中，比如，吸納他們成為人大代表、政協委員，支持引導他們成為自治組織的領導人。這樣就可以充分利用一些「地方豪強」所具有的「強」和「狠」的特點，完成行政事務──他們所具有的經濟和社會資源，有利於基層在短期內完成上級指派的剛性任務；一些「狠」的豪強，有利於有效制衡部分新弱勢群體。

這事實上構建了一個新代理人體制。新代理人體制主要是依靠灰色利益鏈條連接起來的，代理人經常在基層權力和民眾之間尋租，不再受意識形態、法律和地方性規範的規制，那些黑白兩道通吃的「地方豪強」逐漸成為一些基層官員的寵兒。

總體上看，這種新代理人體制是短視的，是適應當前基層社會利益格局變化的產物，而非有效控制食利階層崛起的方法。

蛻變基層權力短視的行政方式，進一步壯大了基層社會的食利階層，也進一步彰顯其逐利性質，它們共同導致基層社會結構的斷裂，也讓普通民眾和一些真正的弱勢群體權益受損，激起了社會矛盾。而為了維穩，某些基層官員又進一步依賴於代理人及非正式行政手段控制基層，最終使得基層權力失控，基層陷入了一個怪圈。

一些地方基層權力失控的表現在基層，但根子卻在體制。一旦維穩成為一票否決的考核事項，基層權力就得想盡辦法延緩社會矛盾的爆發，卻因此進一步固化了基層權力的利益網絡，加深了社會結構的緊張。這意味著，基層食利階層更難受到控制，普通民眾的權益更容易受到侵害。

總而言之，灰色利益鏈條的存在，表明近些年來一些基層權力的基礎在發生微妙的變化，一些基層官員發生蛻變，部分基層權力不再依靠強有力的國家正式權力以及大多數群眾的支持，而是依靠非正式權力及少數「地方豪強」的輔助。隱性權力越是壯大，正式權力愈是無法發揮有效作用。這一行政方式，將不可避免地損害權力的合法性，必須引起我們足夠的警惕。

（摘自《南風窗》2012-7-9，作者呂德文為華中科技大學中國鄉村治理研究中心研究員，原題：基層權力失控的邏輯）