社論－消失中的台灣關係法

1979年4月10日，當時的美國總統卡特簽署了參眾兩院通過的《台灣關係法》（Taiwan Relations Act, TRA），這項規範美台關係的重要法案，至今即將邁入第36個年頭。但最近美方高層在論述對台政策時，卻只提三公報，不提《台灣關係法》，如果《台灣關係法》在美國的政策思維中漸漸退位，那對台灣而言，絕對大大不妙了。

月前華府智庫「卡內基國際和平基金會」研討會裡，美國國務院主管政治事務次卿薛曼被問到台灣問題時說，台灣不像過去常被提出來討論是好現象，這說明台灣的穩定繁榮及與中國大陸關係堅實，代表一個中國和美中三項公報的概念變成了標準。

咦？《台灣關係法》哪裡去了？美國向來秉持的「一個中國政策」，其基礎是「一法三公報」─《台灣關係法》、上海公報、美中建交公報、817公報，所以三公報之外還要加上《台灣關係法》才算完整。國務院資深官員漏講《台灣關係法》，究竟只是單純的口語疏漏，還是另有意涵？無獨有偶，2月間，國務院亞太助卿羅素在談到美台關係時，同樣表示是由美中三公報等構成的一個中國政策所指導，《台灣關係法》也被漏掉了。照本宣科了幾十年的東西，如今總是「三缺一」，而且美方似乎不以為意，這就很值得我們在意了。

《台灣關係法》是一項非常獨特的法案，它是美國的國內法，規範的卻是美國與某個外國（台灣）的關係，這是因為台美斷交後，美國府會都希望為雙方關係建立一個法律基礎與政策綱要。而當中方指責美方沒有遵循817公報逐年減少對台軍售時，美方也總抬出《台灣關係法》作為理由，因為該法明定美國要提供防衛性武器給台灣。

不過近年來美國沒有重大對台軍售項目，也許因為久未提及，美方官員表述時忘了要講《台灣關係法》，但口頭上經常性的遺漏，往往也反映了在心頭上的退位。2009年美國總統歐巴馬訪中時沒提《台灣關係法》，就令台灣大感焦慮，如今美方官員依舊經常性地遺忘《台灣關係法》，恐怕反映的，是決策思維上愈來愈把台灣放在邊緣位置。

其實，拉開視野看，美中之間的戰略態勢正在進行重大調整，現在只是在初始階段而已。中國過去的崛起之勢基本上仍遵循鄧小平韜光養晦的路線，但自從習近平擔任國家主席後，中國大陸在國際社會的舉止明顯益趨強勢，並且開始對舊有秩序作根本性的重寫。

最受矚目的，是對周邊主權爭議地區強硬劃定勢力版圖。例如對日中自建交以來即擱置爭議的釣魚台，中方開始頻繁巡航，並且宣布劃設東海防空識別區。在南海的動作更大，中方積極填海造地擴大占有小島的面積，永暑礁已經被增加到0.9平方公里，我國的太平島因而不再是南沙群島第一大島。這在國際政治史上可謂空前創舉，而且有多重效益。一來能夠極度鮮明地宣示主權地位；二來增加軍事據點，擴大海空軍武力投射範圍；三來有助未來海洋、海底資源開發的經濟收益。

菲律賓等南海諸國雖然抗議，美方雖然指責其為「沙土長城」，但現實是，沒有人能奈中方何，大家只能眼睜睜看著南海權力地圖一天天被改寫。

中國大陸確實和以前不一樣了，而當中國軟硬兼施重新在國際舞台上界定自己時，美國卻還沒能對新的現實思考出有足夠前瞻性的因應策略，仍習於過去圍堵式的思維。例如對亞投行，美方延續在世銀等機構壓制中國的政策，一開始也試圖阻擋，不料其他國家情勢看得比較清楚，紛紛表態加入，包括美國最親密的盟友英國。但中國的崛起態勢明確，已成區域強權，美方既無力攔阻或扭轉，終究要對亞太勢力版圖的調整作出妥協，重新思考一套戰略方針，建立能與中國積極交往合作的新關係。

在中國重塑自我、美中拉鋸新關係的過程當中，台灣對美國的政策價值與戰略意義都會受到影響。對台灣而言，美國官員少提《台灣關係法》固然值得警覺，但更重要的，是我們必須思考未來5年、10年乃至20年後，中國、亞太及國際局勢會有什麼變化，美中關係又會如何，而台灣要怎麼在其中開創自己的位置。未來台灣的生存發展與主權地位，能依賴美國作槓桿操作的空間會愈來愈少，必須更厚植軟實力，靈活運用巧實力。這是我們在《台灣關係法》之外，更必須慎重思考的生存課題。