海納百川》中國城市的治理危機（鄭永年）

城市治理不僅要看內部的治理結構，更要看城市治理的外部環境。迄今為止，人們討論城市治理過於側重內部治理結構，尤其是過分強調技術因素，例如大數據、人工智能和監控，而忽視了外部環境，也因此無法預見城市發展的方向。

歷史地看，一些城市崛起了，而另一些城市衰落了，無論是崛起還是衰落，都不僅僅是治理的緣故，更重要的是城市大環境變化的結果。也就是說，城市治理只是城市生活的好壞問題，而城市大環境的變化則是城市的生存問題。

本文主要從城市可持續發展尤其是經濟可持續發展的角度來討論中國的城市所面臨的環境，我們面臨著怎樣的挑戰。

城市治理的核心是可持續發展

從經濟發展的角度來看，城市治理的核心是可持續發展，城市的可持續發展是城市治理的前提，沒有可持續發展所有的治理問題都會惡化，甚至發展成為危機。

儘管經濟社會發展也會給城市帶來很多的問題和挑戰，但這些問題和挑戰都可以在發展過程得到解決。但如果經濟社會不發展了，那麼就會導致城市的衰弱，且往往是系統性的衰弱。城市一旦衰弱，城市治理就沒有條件，有效治理就無從談起。

美國的一些城市就是因為城市的衰弱而出現嚴峻的問題和治理危機。從深圳崛起的故事與美國鐵銹帶衰落的故事比較中就可以看到這一點。深圳是從1980年代初的一個小漁村（城鎮）發展成為現在的超一線城市。深圳的人口規模已經超過2000萬，並且還在增加。人口的發展是因為深圳的產業，有了產業，社會就有就業，政府就有稅收。美國的鐵銹帶在上世紀80年代以前是多麼輝煌。這個地區因為汽車工業而崛起，但今天因為產業變遷但城市沒有及時轉型而變成「鐵銹帶」，城市逐漸走向衰敗，城市治理也面臨嚴重危機，社會層面暴力叢生，而政府不再有效。

也就是說，城市的有效治理首先要塑造一個城市可持續發展的環境。之所以把這個問題提出來，是因為我們發現中國的城市治理也有一些不好的趨勢。現在的城越來越大，但是市越來越小。有城無市，大城小市，都是普遍現象。城市是由「城」和「市」兩部分組成，前者是結構和物理空間，後者是經濟交易和社會生活空間。但現在的城市治理構架下，城越來越大，市的空間被嚴重壓縮，甚至被治理掉了。

這些年來，在很多地方，城市治理被簡單地理解成為「美化」城市，「清潔化」城市，在這個過程中，多少商業活動被取締，被清理。隨著城市的發展，各種活動的確需要被規範，但絕對不是像我們一些城市的清理方法。結果，城市越來越大，樓房越來越多，但商業越來越少，人越來越少，甚至出現空城和鬼城現象。

也就是說，城市治理不是在為城市塑造一個可持續發展的環境，而是在迅速惡化這個環境。如果這個趨勢不能改變，那麼城市衰落就會提前到來。這個現象需要我們反思。

城市高速發展的條件

今天中國的城市化是過去數十年城市環境變化的結果。以粵港澳大灣區為例，城市化的高速發展受益於1980年代中國改革開放，城市群更是區域經濟發展的結果。這個區域高速經濟發展具有幾個條件。

第一，全球化。我們今天討論「外循環」，但實際上珠三角的城市從一開始是在外循環驅動下成長起來的，是在開放條件下成長起來的。因為全球化，我們的城市在國際勞動分工中得到了一個比較有利的位置。

今天，廣州作為國際商貿中心城市的地位得到強化，深圳成為科創城市或者中國的「矽谷」，東莞和佛山是製造業城市，這些都跟全球化所產生的國際分工有關係。

第二，技術的進步。改革開放以來，中國成為西方國家尤其是美國技術最大的應用市場。美國這些年指控我們「偷」了美國的技術，這當然是誣蔑和妖魔化我們，但我們的確是從西方的技術擴散過程中獲得技術進步的。不過，需要強調的是，我們主要還是西方技術的應用市場，自己的原創性技術還很少。珠三角成為「中國製造」的象徵，但必須對「中國製造」有正確的理解。

在1980年代之前，當人們說「德國製造」、「美國製造」或者「日本製造」的時候，這些國家大都生產的是整產品，因為那時的全球化是有限全球化，局限於傳統的投資和貿易。但1980年代之後的全球化全然不同。由美國雷根總統革命和英國首相柴切爾革命開始的新自由主義政策導致了人們日後所說的「超級全球化」。在「超級全球化」下，資本、技術和人才在全球範圍內獲得了很大的流動自由，大大促進了國際勞動分工，由此也出現了全球和區域範圍的產業鏈和供應鏈。在這個背景下，「中國製造」的內涵發生了很大的變化。「製造」已經不是原來意義上的了，更科學地說，是「中國組裝」。一個產品的很多部件都是他國生產尤其是亞洲其它國家生產，然後運輸到中國，在中國組裝之後再出口到世界各國。

第三，人口紅利。經濟學家們一直在強調人口紅利對經濟發展的重要性。不過，人口紅利的釋放是需要條件的。近代以來，最重要的條件就是工業化。

經驗地看，很多國家都存在著人口紅利，但只有在工業化起飛之後，人口紅利才能釋放出來。就珠三角來說，全球化的工業化賦能珠三角，從而吸引了大量來自中國各個地方的「移民」，即農民工「移民」。在中國加入世界貿易組織之後的很多年裡，珠三角成為「中國製造」中心，每年吸收了大約3000萬農民工。美國說中國「偷」走了美國的就業。的確，八十年代以後，美國的技術發展沒有給美國帶來就業，因為美國的技術輸出到包括中國在內的發展中國家，給這些國家帶來了就業。在很大程度上說，珠三角的農民工其實就是美國的工人階級。

第四，民營企業群的崛起。中國現在的混合經濟體是從改革開放之前的計劃經濟演變而來。民營企業的成長主要有三個來源。一是國有企業領域之外的領域，大多從早期的個體戶發展而來。二是民營化，1990年代中期的民營化把諸多國有企業轉變成為民營企業。三是外資，主要在製造業和高科技領域。簡單地說，西方技術在中國的應用就是通過外資而實現的。再者，通過外資成長而來的民營企業具有堅強的生命力，因為這些企業往往是技術類型的。當然，很多企業已經和外資脫離，變成完全的本土企業。

與西方的關係而言，中國的國有企業從來就沒有和國際經濟接軌，既是因為體制之故，也是因為西方對中國國有企業抱有「意識形態」的政治偏見。而通過外資而生的這部分民營企業從一開始就和世界經濟相關，或者說他們本來就是世界經濟體的一部分。換句話說，民營企業一直是中國和世界經濟接軌的主力。這一點自美國川普政府發動對中國的貿易戰以來看得非常清楚。從川普到拜登，美國政府一直千方百計地和中國經貿脫鉤，但並沒有成功。經驗地看，中國的國有企業和西方經濟已經沒有實質性的關聯，美國脫鉤不成主要是中國民營企業的功勞。在國際經濟中，中國的民營企業已經展現出非常強的韌性。

以上這些就是我們城市發展的國內和國際背景。國內背景是開放，國際背景是全球化狀態下所形成的國際勞動分工。如果離開這些條件，就很難理解過去數十年城市化的高速發展。歸根到底，如果沒有經濟的發展，哪有城市化可言呢。

城市發展面臨的新挑戰

今天我們的城市發展面臨新挑戰，甚至是異常嚴峻的挑戰。我們至少可以從如下幾個方面來討論。

第一，美國仍然在同中國進行經貿技術等方方面面的系統性脫鉤。儘管到目前為止中美還沒有脫鉤，或者最終美國脫鉤的努力也不會成功，但美國脫鉤的行動對中國民營企業必然產生非常負面的影響。

例如，科技脫鉤已經產生了很大的影響。深圳是高科技企業非常集中的一個城市，但自中美貿易衝突以來，深圳的GDP增速已經放緩。因為華為對深圳的經濟增長貢獻很大，美國打壓華為，華為深受影響，也直接影響了深圳整體的GDP增長。深受影響的不僅僅是經濟增長，而且也是與此關聯的就業和稅收。

第二，疫情也對中國民營企業產生負面影響。如上所說，中國製造業尤其是外向型製造業以民營企業為主體，新冠疫情已經導致民營企業的萎縮。儘管世界範圍內，中國的疫情防控是做得最好的國家之一，但國際供應鏈和產業鏈的斷裂直接影響到民營企業。

必須指出的是，因為其它國家在疫情防控方面的失誤或者不力，導致這些國家正常的生產活動受到影響，這反過來刺激了中國一些民營企業的反彈和復甦。但這種現象很可能是臨時的。一旦這些國家的經濟活動恢復過來，中國很多民營企業的活動就會受到影響。

第三，國際勞動分工導致的產業單一化。產業單一就意味著城市發展的風險。美國的鐵銹帶是一個很好的案例。因為主要產業為汽車工業，一旦汽車業衰敗，整個城市就開始衰落。很多中國城市自身的發展也說明了這一點。

例如，在計劃經濟時代，很多能源類型的城市曾經輝煌過，但改革開放以來，因為沒有及時進行產業轉型，城市逐漸衰落。很多年來，人們擔心中國的東北老工業區會不會變成中國的「鐵銹帶」。這種擔憂並非毫無道理。「振興東北」已經很多年了，但情況並沒有好轉。今天的東北不僅經歷著人才荒，而且是人口荒。因為經濟活動萎縮，每年人口大量流出。各級政府對此極為重視，也想盡了各種辦法來振興東北。但是，在缺乏基層和市場動力的情況下，政府的作為並沒有改變困難局面。

今天，由於各種原因尤其是中美貿易戰，無論是長三角還是珠三角或者其它區域，一些城市也已經出現這種情況。如果一個城市過於依賴幾個產業或者幾家大公司，一旦當這些產業和大公司出現問題，那麼這個城市就會出現大問題。

概括地說，前面40年的城市化是經濟高速發展的產物。那麼，一旦經濟發展降速或者經濟萎縮對城市會產生怎樣的影響呢？GDP增長、就業、稅收、民生等所有方面都會受到負面的影響。無論外國還是中國本身，這方面的經驗已經不少。

今天，北方一些城市因為經濟萎縮，地方財政就已經成為一個大問題。少數城市的政府因為財政困難開始對民營企業和社會亂收費，導致政府和社會關係的緊張。

我們有理由擔心，隨著國際環境惡化尤其是美國主導的脫鉤運動，我們一些城市的經濟會發生不同程度的萎縮。人們不希望美國鐵銹帶的情況在中國發生。如果發生了，不僅僅是經濟問題，更是社會穩定問題，甚至是政治問題。

因此，我們必須思考如何去應付這種國際環境變化對城市的影響。（作者為廣州粵港澳大灣區研究院理事長）

（本文來源：廣州粵港澳大灣區研究院公眾號，授權中時新聞網刊登）

※以上言論不代表旺中媒體集團立場※