中評智庫》從法學視角看台灣軍購的效應（曾麗凌）

台灣自2019年以來，相繼推出軍事武器採購特別條例，其內容又涉及軍事採購預算案的提出、審議、執行及監督等，從根本上講，是憲政法治下權力分立與制衡原則的具體實踐。其規範形式從特別預算案轉變為特別預算條例，規範內容上也突破了預算單一性和年度性原則。其規範效應主要表現在藉法律工具實現政治內核功能，包括：放大政治效果，以法律方式強化軍購權責；弱化軍購監督權，滋生行政權力濫用風險；對台灣地區公共社會福利改善產生排擠效應；與美國等外部勢力以立法方式推動軍事武器售台進行策應唱和。文章內容如下：

自2004年至今，台灣有關潛艇、導彈等軍事武器採購預算案所產生的爭議，一直是兩岸政治事件中的熱門問題。2019年10月29日，台灣公佈「新式戰機採購特別條例」（以下簡稱「戰機採購條例」），又於2021年11月23日公佈「海空戰力提升計劃採購特別條例」（以下簡稱「海空戰力採購條例」）。軍事立法頻頻推出，其內容又涉及軍事採購預算案的提出、審議、執行及監督等，所以從根本上講，該行為是憲政法治下權力分立與制衡原則的具體實踐。但這一重要的法律議題在意識形態的支配下，一直淹沒在政治角力口水戰中，而失其根本聚焦。

軍事採購動輒耗資數十億，對台灣地區財政而言不啻為相當沉重的負擔，雖有來自輿論及民意的諸多批評，但由於台灣地區歷史上的政治強人傳統背景，行政部門強勢主導政治運作，「立法」部門對行政機關提出的各種預算案，很少發出批評或反省意見，來自學界的關注和研究也較少。本文擬從「規範論」角度，以法學視角深入整理探討台灣地區軍事採購法律化的範式及其生成，並對其功能效應進行評析。

一、規範形式：從「特別預算案」到「特別預算條例」

（一）「特別預算」意義及其法律性質

現代公共預算法治與現代立憲政治相伴相生，是現代立憲政治的子系統。預算案的提出、審議、執行及監督等，是落實權力分立與制衡原則的具體實踐。在台灣地區憲制性規定中，「預算審議」是立法院的職權。預算案經立法院審議後，具有法律拘束力，稱為「法定預算」。

不過，由於預算案與法律的內容、規範對像以及審議方式有所不同，所以在效力上不具有法律的剛性，而更多是軟法的特徵。從本質上來講，預算具有法律性和財政計劃性的雙重性質。從法律性來看，預算案在程序上在立法院審議後，產生類似法律的對各權力機關的拘束力。從財政計劃性來看，預算是對財政收入和支出的事前預估性計劃，無論如何嚴密，終究不免受限於未來不可預知的變化，故預算案的原則方針具有軟法的彈性特徵，可因地制宜進行調整。台灣「預算法」中的調整制度包括預備金、經費留用許可、追加預算以及特別預算四種類型。這四種類型各有其法定適用條件，其對財政秩序影響程度呈遞進狀態，故彼此呼應，形成層級補充關係。當發生需要臨時支出事項時，如果能以準備金或經費留用許可制度解決時，就不應動用追加預算或特別預算方式。

就特別預算而言，根據「預算法」第83條，僅在明示列舉的四種情況下，行政院方能在年度總預算之外，提出特別預算：國防緊急設施或戰爭、國家經濟重大變故、重大災變、不定期或數年一次之重大政事。從列舉情形可見，特別預算制度僅在發生金額龐大而非預備金或留用費用所能容納情況下，需要因應特別重大緊急需求時，才能使用。在性質上是預算調整方式體系中的最後兜底手段，應審慎運用。

實踐中，台灣地區當局利用「特別條例」的立法方式，編製特別預算來籌措財源的做法屢見不鮮，甚至已屬稀鬆平常之事，其直接影響就是預算完整性難以維持，台政府每年編製的總預算屢屢失真。

（二）從「預算案」到「預算條例」

行政院原本就有編製特別預算案的權力，並送交立法院審議，歷史上也確實常行使這項權力，將特別預算經常性編列，所以本無必要再提出特別的條例法案。

但「戰機採購條例」和「海空戰力採購條例」的主管部門均為台國防部。這是首次以「特別條例」的單行立法方式，在軍事採購方面取得編製特別預算的法源基礎，從而實現特別預算的形式從「預算案」到「預算條例」的轉向。

二、規範內容：突破預算單一性和年度性原則

「新式戰機採購特別條例」內容比較簡短，其要點包括：條例的立法目的及主管機關，新式戰機採購的內涵和範圍，支應新式戰機採購所需經費的上限、來源與預算編列方式及舉債額度的限制，預算的執行應依法辦理審計等。

（一）行政恣意突破預算單一性原則

預算單一性原則，「要求單一公法人之年度總預算，應當將全體收支項目明列在單一之預算文書中，而在效果上排斥了複式預算以及總預算以外特別預算的存在，以便利議會或其他預算監督機關之審查。」預算單一性原則主要反映了兩方面的憲政法治要求——確保政府會計帳目的清晰以及立法審查的有效性，從而保證立法院優位及政府行為的透明度及可預測性。任何可預見的固定性、經常性的支出，均應被納入年度單一預算文書，以避免其他預算項目通過特別預算等方式，在事實上規避立法院的預算監督控制權力。

民進黨當局此番濫用特別預算方式挑戰預算法制所應遵守的技術性底線，將採購週期長達五六年的軍購項目認定為「國防緊急設施」而提出重大的軍事採購特別預算條例，在法律解釋論上，這些行政部門的辯解顯得相當的牽強。這種利用特別條例方式夾帶對其有利但政治上有爭議的預算的行事方式將使上述議會優位及政府行為可預測性等要求淪為空談。

「新式戰機採購特別條例」所需經費上限新台幣2500億元、「海空戰力提升計劃採購特別條例」所需經費上限新台幣2400億元，其來源均以移用以前年度歲計剩餘或舉借債務方式辦理。其收支不計入每年度「公共債務法」的舉債總額，不受年度比例上限的拘束。這等於是在財政紀律的要求之外，另外開了一個自由收支的方便後門。其實無論是採購戰機或是戰力提升，均是在台當局編製預算時就能預見的支出，而不是突發的緊急事件，故而完全具備預先編入總預算的可能性。但台當局卻動用特別預算方式編列，導致年度總預算的失真，破壞其完整性，增加監督困難。

（二）長週期預算架空預算年度性原則

預算年度性原則，「要求政府之預算應以固定之年度作為基礎，原則上一年辦理一次，以達到國會對預算之控制審查所應具備的規律性以及實效性。」預算年度性原則相關問題的論述，所涉及的並不僅僅是「年度性」這一概念的技術性問題本身，更在於其蘊藏的財政法制基本憲政意涵，即不僅要求政府預算的通過及立法院對於行政部門的預算的授權應當以會計年度為基礎，而且更表明憲政秩序中立法院對行政部門的授權的範圍和界限，如果政府的行為超過這一會計年度或預算年度的，即可能欠缺立法院授權依據，而產生合法性甚至合憲性的瑕疵。因此，出於整體憲政秩序目的的考量，採取有限的預算年度而非一次性通過長期預算，是在台灣地區憲制性規範權力分立原則下，立法權和行政權相互制約和平衡之後的結果。台灣地區「預算法」第11條，「司法院大法官」釋字第520號解釋理由書，均明白無誤地指出預算年度性原則在台灣地區法律上的原則地位。

不過，預算年度性原則雖然被認為是預算法中的重要原則，但在實際憲政經驗中並未被徹底貫徹。「海空戰力提升計劃採購特別條例」預算年度自2021年11月23日至2026年12月31日，「新式戰機採購特別條例」預算年度自2019年10月29日至2026年12月31日，均採取多年期預算方式，從而迴避預算逐年授權的麻煩，避免政治預期的不穩定，而在預估未來長時間國防發展需求後在總預算之外采跨年度編列執行的特別預算方式。

三、規範效應：藉法律工具實現政治內核功能

（一）提振防禦能力，強化所謂不對稱作戰能力。

台澎金馬屬海島型狹窄地域，空防預警時間有限。台灣方面預判認為在2027年台空軍現有機隊將漸失優勢，雖然已經發展下一代新式戰機，然緩不濟急，亟需採取最小成本、最快方式籌獲高性能戰機加入作戰序列，通過直接向美國採購66架F-16V新式戰機，試圖強化並維持其制空權實力，形成所謂「不對稱作戰能力」，即小規模部隊憑藉先進而有針對性的美制武器和戰略，採取突出機動性和精確打擊的「不對稱作戰戰略」，抵抗大規模進攻的能力。距離台灣地區於1992年購買F-16A/B型戰機已有22年，此次購買，將讓台灣地區成為亞太地區F-16的最大機隊。試圖成為整個機隊的維修中心，並通過「國防產業促進條例」，試圖提供工業合作，增加產業提升的機會。

面臨這樣一個重大的軍事採購案，台灣地區朝野不分黨派，以朝野協商獲得共識的方式，最快速地通過條例，表明在安全議題上的立場是一致的。

「新式戰機採購特別條例」是立法院有史以來第一次，也是唯一的一次，由外交委員會及國防委員會會同財政委員會聯席審查特別預算的特別條例，可見其對台灣地區意義非凡。

（二）放大政治效果，以法律方式強化軍購權責。

一方面，在政治效應上，特別預算被用來凝聚政治人物政治資本的炒作工具。預算的通過意味著立法權對於行政部門權力作為的同意，具有高度的政治性認同意涵。

另一方面，在法律效力上，特別預算法律化可以使軍購預算產生法律上的拘束效力。「大法官釋字第520號解釋」就在處理經立法院通過的核四預算，行政部門可否停止執行的問題。所以，對行政機關而言，預算的授權和法律的授權，意義不盡相同。預算雖經立法院依法定程序通過成為法定預算，但仍不能排除行政部門在實際執行的過程中進行自由裁量，彈性調整，但以法律案的方式通過特別條例則意味著負有相關職責的機關（兩條例項下特指國防部），對預算年度內特別條例內含的任務負有一定程度的實現義務，不得消極不履行或推諉懈怠。可以說，軍購預算與立法程序掛鉤的主要目的即在於此。

（三）弱化軍購監督權，滋生行政權力濫用風險。

1.預算年度長，弱化民主監督權。

預算年度性原則還可促使立法院履行，通過每年進行的預算審核授權程序，評判兩岸民意趨向大勢，進行民主辯詰，審慎考慮軍事採購重大公共政策的延續性。但多年期長期預算常被民進黨異化為政治鬥爭的工具。由於民進黨在議案通過之時，在立法院擁有多數席位，故為了確保其台獨政策不因或勝或敗的選舉結果受到影響，民進黨議員們無不致力於推動通過跨數個年度的長期預算，確保其政策能在未來長時間內被後來者遵循。這不僅減少了公共政策辯論的機會，限縮了立法院的固有權力，而且還通過法定形式將其施政政策固定化，形成以長期預算綁架公共政策的情形。因此，從其憲政效應來看，解釋上絕不應當簡單將之視為純粹的技術性或會計上的問題，而應從權力分立原則角度評價其正當性。

另外，特別預算在收支監督及會計審計監督上通常比一般年度總預算困難。此番特別預算所涉項目重大，又是多年期預算，等到進行決算之時，當初濫收濫支的公務員或政務長官很可能早就升調他就，徒增審計責任追究的困難。對重大預算違法行為主體除了在法律上應承擔的責任外，政治上的彈劾、罷免以及引咎辭職等憲政意義上的政治責任承擔也是必要的，但台灣地區規範中此類政治責任的追責機制是付之闕如的。

2.立法審議權力虛化，民主監督形式大於實質。

條例草案中所稱的「萬劍飛彈系統」「雄升飛彈系統」，文義上不僅難以理解，而且從關聯文書來看，也並未做任何立法說明，包括其他採購項目也無任何說明，所謂立法院的審議，根本無法從實質上去評判審酌該議案的必要性和緊急性，也未必有軍事或預算方面的專業知識來判斷該特別條例中所夾藏的問題。預算信息的不對稱，使得立法部門的審查更多的是形式審而非實質審。

3. 條例防弊機制缺失，行政權膨脹專斷。

「戰機採購條例」項下的特別預算主要用在對外採購，原因是美國的軍售時間台灣並無主動權，無法預先規劃，故而「條例」中完全沒有規定內部的後續監督問題。而2021年「海空戰力提升計劃採購特別條例」則是以「防務自主」產業為主的對內採購，就2022年至2026年間採購八項台灣製造導彈系統及巡邏艦等軍備，卻仍採用限制性招標方式，將2400億元特別預算中的1830億元台灣內部廠商採購經費全數釋放給民進黨掌控的部門及中科院處置。在招標過程中若無完善的防弊機制和有效的監督機制，勢必會變成弊案重重、疑雲叢生的地方。

（四）對台灣地區公共社會福利改善產生排擠效應。

兩「條例」特別預算的財源籌措途徑，並非以台灣地區經常性收入進行支取，而是前一年度歲計剩餘和發行公債的方式。就發行公債而言，本應以謹慎和嚴格的態度，遵循不得高於預算總額15%的規定，以維持財政平衡和健康狀態。但兩條例在以此類臨時性收入充當特別預算財源時，又以立法刻意排除年度債務比例上限的約束，僅規定在期間範圍內遵循債務比例上限不超過15%。但如何保持長週期內債務比例的平衡，避免出現年度債務畸高問題，似乎並無有效的監督和約束機制。

特別預算並未設有特別的財源收入名目或渠道，對總預算即會產生一定的排擠效果。政府財政應遵循量入為出的原則，預算支出不能完全無視來自年度收入的限制，特別是公債方式，若舉債過多，寅吃卯糧，勢必產生對社會公共福利性支出的排擠效應。台灣地區已步入老齡化社會，人口結構持續老化，所面臨的問題的解決，特別是社會福利政策的實施同樣需要依靠政府預算來落實。政府預算額度是台灣地區整體資源分配下的政治運作的結果，受到台灣地區政黨政治之影響，「防務」預算的日益攀升勢必對社會福利預算需求產生排擠效果。

（五）與美國等外部勢力以立法方式推動軍事武器售台進行策應唱和。

2022年5月3日，美國共和黨聯邦參議員魯比奧推出新法案《以實力促進台灣和平法》，建議修改《與台灣政策法》，用新的語言取代關於「防禦性武器」的過時語言，為武器銷售設定更高的標準。該法案還建議授權每年為台灣提供20億美元的外國軍事融資（Foreign Military Financing）。

2022年4月7日，美國密蘇里州共和黨國會參議員喬什•霍利也提出《台灣武器出口法案》。該法案建議根據《出口管理條例》，將台灣指定為5國集團的成員。美國政府在銷售主要國防物品和戰略技術時，傾向於優先考慮主要盟友，擬議的立法為台灣視同美國主要盟友獲得先進武器和技術鋪平道路，確保台灣快速地獲取關鍵武器，包括海軍水雷、反坦克導彈、單兵防空導彈等，建立不對稱防禦能力。該法案還加快許可審批，消除對台軍售的其他行政障礙。目前，美國對台的任何價值超過1400萬美元的武器銷售都需要國會批准，審查過程需要30天。擬議的立法將使得審查過程與5國集團成員中的北約成員國及美國其他盟友保持一致，即超過2500萬美元需要審批，審查過程縮減一半至15天。

美國對台軍售走向法律化的圖謀不斷。因為，目前美國對台軍售由國務院逐案審查，因此在每一種武器上花費的審查時間和審查結果不盡相同，擬議的立法意味著軍售將完成法律化過程，台灣的軍事武器銷售將不因政治因素而中斷。而台灣方面，顯然，也在試圖通過「立法」方式，掃除對美軍購的政治障礙，強化台灣自主武器製造，與美國方面反華勢力相互支應，甚至不惜將特別預算常態化編製，造成財政亂象，破壞財政健全法治。

（作者為福建江夏學院法學院副教授、福建省台灣法律研究院副院長）

（本文授權中時新聞網刊登，原刊於中評社刊發、中評智庫主辦的《中國評論》月刊）

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