觀念平台-制度為何產生反效果

訂定制度,原本是要解決問題,但現實世界中,可以看到一項制度的設立反而惡化原先要解決的問題的情形,為增進勞工福利而提高基本工資,可能讓更多勞工失業;為保護行車安全而強制繫安全帶,可能讓駕駛更大意而肇禍。何以制度會產生反效果,從一些歷史事例可瞭解一二。

明朝崇禎皇帝深知宦官之禍,一上任就剷除前朝巨宦魏忠賢,並且為防宦官與文臣結黨營私,下令宦官非受命不得出禁門,這個制度比朱元璋立下的「宦官不得干政」還嚴格,然而崇禎對既有文官武將既不信任、又無耐心,「敗一方即戮一將,隳一城即殺一吏」,最終還是依靠長期在自己身邊服侍的宦官管糧、甚至調動軍隊之權。這種欲壓制宦官卻又演變成宦官影響朝政的局面,根本原因在於行政體系未能展現、也未被皇帝相信具有處理政事及應變的能力。這項原因若是未能改善,任何抑制宦官干政的新舊制度都不會奏效。也就是形成問題的老原因並未被真正解決,老原因在新制度之下反而以新形式獲得新生。設想一家企業的產品因設計不良而銷售低迷,如果不圖改善產品設計而只想透過銷售激勵制度提振銷售,效果必然有限、而且可能引發眾多因不良產品設計導致的客戶抱怨,正是制度設計未針對問題原因的結果。

制度所要解決的問題,若是多項原因共同造成,此時若制度只處理一項原因,且處理方式又會放大其他原因的影響,此制度就很可能會產生反效果了,王安石推動的均輸法可作為釋例。北宋年間,朝廷在六路設「轉運使」負責從各地採購及運輸京師所需的各種物資,但各路轉運使不知京師需求變化、也無權全盤調度各路物資,因此年豐不能多買、歉收物資即使昂貴也必須買足。京師每有特殊需求,各地商人往往趁機抬價,各路官員則是增加稅收向商人採買,民眾苦不堪言。此問題的形成,至少牽涉到貨物調度、商人抬價、官員剝削等多種原因;王安石的均輸法由朝廷專設發運使統一採購、全權調度資金及貨物運輸,雖然克服了貨物調度、拔除了商人抬價這兩項原因,但反而讓官員有更大的空間索取回扣、上下其手,加重了官員剝削這項原因的影響,腐敗更形嚴重,執行兩年就停止了。面對這種狀況,如果缺乏因應多種原因的全盤措施,輕則制度失效,重則反惡化問題。

台灣近二十年來大學入學制度改變所遭遇及創造的問題,與均輸法有相似的面貌。聯考時代學生壓力大,是由評量分發體系及家長和社會期待共同造成。側重於評量分發體系的制度變革,讓學生受評期間從為期數天的聯考、延長為三年的在學期間,受評項目從數個學科擴大到德智體群美,但家長和社會期待沒有改變,結果只是讓學生從一進高中就須為升學備戰,準備項目更為多元,反造成學生更大的壓力。

最後,制度設計必須思考受制度影響所及相關人的真實理性行為,究竟是會如制度設計所預期進而解決問題、還是會反向而行惡化問題。許多朝代採取過分封宗室的制度,都是希望有血緣關係的宗室能夠協助鎮守邊疆、或是有亂時能護衛皇室,然而經常事與願違,受封的宗室,或者與皇室互相猜忌,如五胡十六國的前燕慕容氏;或者起兵作亂,如西晉的八王之亂及西漢的七國之亂;或者甚至直接篡奪皇位,如明朝燕王朱棣發動靖難、奪了侄子的皇位,這些都是未能考量到人的真實行為,讓制度產生反效果的例子。

因此,要避免制度產生反效果,必須要全面解析造成問題的各種原因、針對原因設計制度及全盤措施,同時要讓受制度影響各方人等的真實理性行為,不至於反向惡化制度所欲解決的問題,如此方能更周延地設計制度。

(工商時報)


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