由澳洲與南太平洋島嶼國家所組成的太平洋島國論壇(Pacific Island Forum, PIF)在今年2月時,因秘書長一職的爭議,導致包括帛琉、馬紹爾群島、諾魯、密克羅尼西亞聯邦和吉里巴斯在內的5個國家表示打算退出該論壇。此舉已占太平洋島國論壇參與國家總數的三分之一,其中包括與台灣建交的3個國家,諾魯、帛琉與馬紹爾群島。

實際上,這5個國家退出太平洋島國論壇,勢將影響太平洋島嶼地區的地緣政治,並增加中國在該地區的影響力。此外,密克羅尼西亞國家增加對澳洲的不滿,認為坎培拉破壞由太平洋國家所領導的對抗全球氣候變遷運動,這也是對於新上任的拜登政府形成新的考驗與挑戰。倘若太平洋島國論壇出現分裂的話,台灣與在太平洋島國論壇的國家僅剩吐瓦魯,也將影響台灣與太平洋島嶼國家間的關係。

秘書長一職導致分裂

太平洋島國論壇原名「南太平洋論壇」(South Pacific Forum),旨在促進太平洋島嶼國家之間的合作,總部設於斐濟。太平洋島國論壇由包括澳洲及紐西蘭16個國家與法國所管理的領土法屬波利尼西亞(French Polynesi)與新喀里多尼亞(New Caledonia)所組成。

太平洋島國論壇是太平洋地區最重要的區域組織。太平洋地區的島國分為三個區域:密克羅尼西亞、玻里尼西亞和美拉尼西亞。太平洋島國論壇原訂2020年8月於萬那杜(Vanuatu)所召開的年度峰會改選秘書長,後因新冠肺炎疫情導致峰會取消。

而有意撤出太平洋島國論壇五個國家一直在爭取馬紹爾群島駐聯合國大使札基歐斯(Gerald Zackios)擔任下一任秘書長職位。密克羅尼西亞的5個國家認為,按照太平洋島國論壇的「紳士協議」(Gentleman’s Agreement),理應由密克羅尼西亞所推出的人選擔任下一任太平洋島國論壇的秘書長。但是太平洋島國論壇於2月4日宣布,選舉波里尼西亞地區前庫克群島前總理普納(Henry Puna)擔任下一屆太平洋島國論壇秘書長。

秘書長一職為太平洋島國論壇的總負責人,同時也是太平洋區域組織委員會(Council of Regional Organisations in the Pacific, CROP)主席,對成員國提供建議和服務,以及監督太平洋島國論壇之任務授權或指示的執行情況,其重要性可見一斑。

在秘書長一職事件後,帛琉總統惠普斯(Surangel Whipps)更指控玻里尼西亞和美拉尼西亞分裂太平洋島嶼國家。他更說到:「對任何組織而言,最重要的是信任和誠信,一旦失去這兩者,就很難將人們團結在一起」。

帛琉等國家退出太平洋島國論壇的問題

倘若帛琉等國家退出太平洋島國論壇,這將對於太平洋島國論壇與太平洋區域主義造成重大傷害。首先,太平洋島嶼國家的領袖於2005年通過《太平洋計劃》(The Pacific Plan),作為該地區強化太平洋島嶼國家合作與一體化的戰略,其目的為支持太平洋國家採取集體與密切行動,實現《太平洋計劃》戰略目標的四個「支柱」:經濟增長、可持續發展、治理和安全。

2009年時,永續發展支柱的重點擴大到兩項新出現的問題:應對氣候變遷以及改善生計和福祉。也就是說,帛琉等國家的退出太平洋島國論,也表示太平洋國家將中斷這些問題的合作。

再者,太平洋島嶼論壇新任秘書長不是密克羅尼西亞國家所推出的人選,這讓密克羅尼西亞國家感覺不被尊重與屈辱。這也凸顯玻里尼西亞和美拉尼西亞與澳洲、紐西蘭關係密切,讓密克羅尼西亞國家在太平洋島國論壇處於被忽略或邊緣化的境地。密克羅尼西亞國家並且認為,即便澳、紐兩國不競逐秘書長一職,但是澳洲所偏好的候選人能夠成為太平洋島國論壇的秘書長。密克羅尼西亞等國家還認為,由於成為太平洋島國論壇的會員資格不一,使次區域國家無法在島嶼論壇發揮集體一致的力量。

此外,密克羅尼西亞國家退出太平洋島國論壇,也表示太平洋島國論壇將無太平洋赤道以北的國家。倘若如此,太平洋島國論壇是否能夠代表全部的南太島嶼國家自有疑義。

最後,這也凸顯太平洋島嶼國家內部間次區域的衝突。原本太平洋島嶼國家所自豪的「太平洋方式」(Pacific Way),是以共識和對話為前提,領導人重視定期的面對面會議和討論。因而太平洋島嶼國家可以在氣候變遷與海洋安全問題上,採取一致性的共識和政策,但在內部上,特別在國家與次區域之間存在著貧富差距、國家治理能力、文化與地理等重大差距,也讓太平洋島嶼國家出現內部矛盾。

太平洋島嶼國家期望美國能夠更為關切當地利益

太平洋島嶼國家的次區域問題,不僅可能破壞原本的團結,更可能影響全球努力解決全球暖化與維護海洋安全的努力。近年來,太平洋島嶼國家對於氣候變遷問題,已建立共識與共同利益,並認為全球暖化已是威脅生存之問題,並形成新的集體外交模式,促使國際社會認識全球暖化對於海洋的影響。

原本澳洲應該作為太平洋地區對抗氣候變遷的大國角色。但澳洲依賴煤炭能源並批准開發新的礦產,這使得吉里巴斯前總統湯安諾(Anote Tong)表示,澳洲政府聽命煤礦產業,缺乏處理氣候變遷的領導能力,讓太平洋島嶼國家認為坎培拉方面並未恰如其分扮演好大國的角色

就在拜登當選美國新任總統,並矢言加入《巴黎氣候協定》與承諾對抗氣候變遷之後,他的政策受到太平洋島嶼國家歡迎。對於小國的國家處境來看,若想要與國際社會談判,則需要來自大國的理解並內化成為其自身的共識。因此斐濟總理巴依尼馬拉馬(Frank Bainimarama)期望能夠捍衛多邊主義的理想,並邀請美國總統拜登能夠參與今年8月將在斐濟舉辦的太平洋島國論壇領導人峰會,讓美國能夠瞭解當地氣候變遷的真正問題。

但是,拜登是否會參與太平洋島國論壇仍是未定之數。原因在於打算脫離太平洋島國論壇的帛琉、馬紹爾群島與密克羅尼西亞聯邦,皆屬於自由聯合協定(Compact of Free Association, COFA)的一員,協定的主要條款包括美國的軍事准入與戰略封鎖、自由聯合協定國家的自治地位以及美國的經濟援助。

台灣需要審慎看待太平洋島國論壇後續發展

我國與太平洋島嶼國家的合作,主要經由太平洋島國論壇,並以「發展夥伴」(development partner)身分從1993年起組團與會,並由秘書處安排每年參加「台灣/中華民國與太平洋島國論壇國家對話會議(Taiwan/ROC-Forum Countries Dialogue)。且我國目前的15個邦交國當中,包括帛琉在內有四個邦交國位於太平洋島嶼地區。而一旦包括帛琉等國退出太平洋島國論壇,我國則僅剩吐瓦魯一國還留在太平洋島國論壇,可能會影響我國參與太平洋島國相關事務,更需要持續關切太平洋島國論壇的後續發展。

我國於2019年於台北召開首屆太平洋對話(Pacific Islands Dialogue),並去(2020)年6月召開台美太平洋防疫援助線上對話(Virtual Pacific Islands Dialogue on COVID-19 Assistance),皆已凸顯台灣在控制疫情等非傳統安全的努力。未來我國更可以深化與太平洋島嶼國家之間在疫情管控、醫療安全或潔淨能源等合作面向,或再藉由南島民族論壇強化文化互動關係來擴展實質的外交關係,或可成為真正可信賴的夥伴力量。

(作者為實踐大學高雄校區會計暨稅務學系副教授,國戰會專稿,本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登)

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