工商社論》美國總統拜登的全方位外交挑戰

在11月8日的期中選舉之後，美國總統拜登隨即展開東南亞的外交之旅；而其中的G20年會，則是舉世矚目、堪稱今年最重大的外交盛會。出乎意外的是，儘管新加坡並不是G20的成員國，但是，主辦國印尼總統佐克威特別邀請新加坡總理李顯龍，在大會發表（在美國和中國大陸之間）「東協國家不想選邊站」的演說。

綜觀美國過去半個世紀，從1969年到1992年的尼克森、福特、卡特、雷根、以及老布希，一直與蘇聯對峙的五位前總統之年代，於1991年蘇聯解體之後，軍事與經濟的國力，都達到歷史上的巔峰。冷戰前後的外交政策，已經因為美國龐大的市場和強大的國防，全球唯一的超級強權，除了兵鋒所指，所向披靡之外，透過國際經貿的基礎，還組建出迄今無出其右的綿密體系。從1975年創立的七大工業國組織（G7）開始，1994年的北美自由貿易區，1995年成立的世界貿易組織（WTO），乃至於1999年創立的二十國集團（G20），國際經貿交流合作的領域，都是由美國獨領風騷，獨占鰲頭。

然而，在柯林頓、小布希、歐巴馬的1992年到2016年期間，受惠於國際經貿的快速發展，中國大陸的崛起，逐漸改變了國際經貿版圖的格局。特別是2016年到2020年的川普總統任內，美國退出「跨太平洋夥伴協定」（TPP），2018年開啟的美中貿易戰，雖然也阻斷「中歐投資協定」，卻也看著由中國大陸主導的「區域全面經濟夥伴協定」（RCEP），於2022年1月1日正式上路。這是拜登總統2021年1月20日就任後，所面對嚴峻的國際環境，而在今年2月俄烏戰爭來，能源危機和全球通膨、甚至是美國和中國大陸經濟衰退的疑慮，侷限美國政府的揮灑空間，從而形成11月8日期中選舉、拜登總統面對的外在環境。

盤點過去半年，美國的全球外交，是以國家領導人高峰會為主軸。從5月12日~13日，在首都華府舉行東南亞峰會開始，然後，拜登再前往日本，在東京與澳洲總理和印度總理，共同召開「四方安全對話」峰會（QUAD）。接下來，則是6月6日到10日，討論中南美洲的非法移民，以及如何解決區域經濟發展陷入長期困頓的問題。拜登總統並於6月26日到28日，於德國舉行的G7，與各國領袖提出「全球基礎建設與投資夥伴關係」，要在5年內籌募6,000億美元。此外，拜登總統還打破歷史慣例，沒有從以色列轉機，在7月15日直接飛抵沙烏地阿拉伯，參加波斯灣合作理事會，同時與沙國國王會面，商討石油增產的問題。

直到11月8日的期中選舉結束後，拜登先參加在埃及舉行的聯合國氣候峰會（COP27）（11月6日到18日），在11月11日正式發表演說，除了強調美國能夠達到減碳的目標，並敦促世界各國政府，應該加速對於避免災難性全球暖化的努力。隨後風塵僕僕的前往柬埔寨，參加東南亞國家協會的十國領袖高峰會，並提出「自由開放的印太地區願景」。緊接的則是印尼主辦的G20峰會（11日15日到16日），以及今年在泰國召開的APEC峰會（11月18日到19日）。而且在聖誕節之前的12月13日到15日，還將於華府舉辦「美國─非洲國家領導人峰會」。

美國今年外交政策的積極作為，透露出三點意義。其一，美國「揪團」的國家領導人高峰會，宣示的意義甚大。而且美國政府對於世界各國的重視，已經先從領袖峰會和經貿交流的場域開始。其二，墨西哥總統在美國期中選舉的前一天，宣布要在11月23日到25日，舉辦中南美洲的高峰會，而且除了巴西準總統魯拉尚未確定以外，智利、阿根廷、厄瓜多爾、秘魯、哥倫比亞等國家都決定要參加。墨西哥總統呼籲，中南美洲和加勒比海國家，應該成立一個獨立於美國主導「美洲國家組織」以外的區域性國際組織。

其三，由於在期中選舉後，民主黨已經失去眾議院過半數的席次，對於加入「跨太平洋全面進步夥伴關係協定」（CPTPP），以重新拿回亞太與印太地區經貿發展的主導權，恐因涉及關稅減免、國會同意、工會與產業和消費者的權益，其可能性當是愈來愈小。但美國另闢的戰場：「印太經濟架構」（IPEF），則更積極進行。在11月15日「彭博創新經濟論壇」上，美國貿易代表戴琪於新加坡強調，IPEF將在澳洲召開會議，並希望能在兩年內達成協議。還有兩年任期的拜登總統，從美洲到亞洲，經貿外交政策都將面對重大挑戰，其後續發展值得密切注意。